Studiegroepen van rijkstopambtenaren, aangevuld met vertegenwoordigers van bedrijfsleven, wetenschap en enkele lokale bestuurders, geven in rapporten als Maak Waar!2 en De Digidelta3 het nieuwe kabinet al vast hun antwoord op de vraag HOE het nu verder moet met de ‘digitale overheid’. Maar gaan zij niet voorbij aan de vraag WAT, in de huidige informatie- en participatiemaatschappij de primaire taak van de (al dan niet digitale) overheid?
Studiegroepen van rijkstopambtenaren, aangevuld met vertegenwoordigers van bedrijfsleven, wetenschap en enkele lokale bestuurders, geven in rapporten als Maak Waar!2 en De Digidelta3 het nieuwe kabinet al vast hun antwoord op de vraag HOE het nu verder moet met de ‘digitale overheid’. Maar gaan zij niet voorbij aan de vraag WAT, in de huidige informatie- en participatiemaatschappij de primaire taak van de (al dan niet digitale) overheid?
Behoefte aan visie
De WAT-vraag is hoogst actueel. Er treedt een nieuw kabinet aan en plaatselijke politieke partijen bereiden zich al voor op de gemeenteraadsverkiezingen van 21 maart 2018. In de aanloop daar naartoe zijn verschillende evaluatie- en adviesrapporten verschenen zoals Maak Waar! – van de Studiegroep Informatiesamenleving en Overheid – en De Digidelta: samen versnellen – de evaluatie door ABDTOP-Consult van de Nationaal Commissaris Digitale Overheid.
Wat je leest in deze rapporten, is dat er ‘ondanks alles’ veel is bereikt. Ondanks de verdeeldheid tussen departementen. Ondanks de voortdurende discussies over financiering. Maar zeker ook, ondanks het gebrek aan visie. Het lijkt erop dat de digitale grondrechten uit het oog zijn verloren en dat, als het beleid van de afgelopen jaren wordt voortgezet, de kloof tussen overheid en samenleving eerder groter dan kleiner zal worden. Dat de betrokkenheid van burgers, belangenorganisaties en ondernemers in het democratische proces verder zal afnemen. En dat 2,5 miljoen ‘laaggeletterden’ de aansluiting op de digitale overheid zullen missen. Hun informatiepositie is zwak. En daarmee is ook hun ‘doenvermogen’ beperkt.4 Daarom zou er eerst een visie moeten worden ontwikkeld op de effectuering van de digitale grondrechten, waartoe het Rathenau Instituut oproept in haar onlangs verschenen studie Mensenrechten in het robottijdperk.5
Informatie voor de participatiesamenleving: gelijke condities scheppen
Er wordt nogal eens van uitgegaan dat burgers en ondernemers voor hun eigen belang kunnen opkomen en dat zij daarvoor de digitale weg naar overheid wel weten te bewandelen. Dat is een naïeve, zo niet gevaarlijke, misvatting.
Ten eerste is de overheid een veelkoppig monster waarvan de ledematen niet altijd even goed samenwerken. Bovendien is niet altijd duidelijk waar de publieke sector ophoudt, en private ketenpartners van de overheid taken verder uitvoeren.
Interoperabiliteit is een eerste vereiste. Binnen de overheid in enge zin is interoperabiliteit al vaak een probleem; interoperabiliteit in hele dienstverlenings- of handhavingsketens – die zich tot ver buiten de publieke sector kunnen uitstrekken – is een nog groter probleem. Verantwoordelijkheden vervagen; informatie wordt op gebrekkige wijze uitgewisseld, de burger wordt van kastje naar muur gestuurd en verdwaalt niet zelden in de complexe digitale ketenprocessen.
Ten tweede zijn de informatieposities van individuele burgers, belangenorganisaties, projectontwikkelaars, uitvoeringsorganisaties en overheidsorganisaties, niet gelijk, of tenminste: niet gelijkwaardig. Dat geeft scheve verhoudingen en schaadt het vertrouwen in de rechtstaat. ‘Degene die het duurste onderzoeksbureau, de beste lobbyist of de slimste advocaat kan betalen, trekt toch aan het langste eind’. Dat hoor je op menige inspraakavond. Daarom wordt de uitvoering van de Omgevingswet, in welk kader belangen integraal, interbestuurlijk en in interactie met belanghebbenden moeten worden afgewogen, nog een heel avontuur. De Omgevingswet, en eigenlijk alle wetten die uitgaan van burgerparticipatie, transparantie en openbaarheid, plaatsen ons voor de vraag hoe wij als overheid voor gelijke informatieposities kunnen zorgen. En als overheid zullen wij de informatiepositie van burgers en hun beroeps- en belangenorganisaties serieus moeten nemen: vanuit hun ervaringsdeskundigheid kunnen zij een net zo belangrijke informatiebron zijn als onze ambtenaren en de wetenschappelijke en commerciële adviesbureaus die wij als overheid inschakelen.
Waar staan we nu – wat hebben we bereikt
In de Maak Waar!-studie en in het rapport De Digidelta wordt geconstateerd dat Nederland het, internationaal gezien, goed doet. Wij hoeven alleen Zuid-Korea en de Scandinavische landen voor te laten gaan op de digitale hitlijsten. De basisregistraties worden breed gebruikt. De monitors die op de bouwstenen van de GDI – de Generieke Digitale Infrastructuur – en de digitale dienstverlening worden losgelaten, juichen over de toename van aantallen accounts en stijgende verkeerscijfers. Toch valt daar veel op af te dingen. Het zegt namelijk niet veel over de veranderingen die dáárdoor in de maatschappij teweeg zijn gebracht. En er wordt voor gewaarschuwd dat de digitale prestaties van de overheid beginnen achter te lopen bij de verwachtingen van burgers en bij wat de private sector aan digitale dienstverlening te bieden heeft. Digitalisering is nog altijd in belangrijke mate een kwestie van afzonderlijke departementen, uitvoeringsorganisaties en gemeenten, die voornamelijk de eigen processen automatiseren. Met als primair doel, de efficiency te verbeteren – onder het mom van ‘burger centraal stellen’ de burger zoveel mogelijk dingen zélf laten doen.
Behalve het gebrek aan samenwerking is het de voortdurende discussie over de financiering die de voortgang belemmert. De Digicommissaris moest verbetering brengen in de governance over de GDI. Die is nog in onvoldoende mate bereikt – en dat ligt niet zo zeer aan hem, als wel aan de Haagse verkokering. Bij belangrijke dossiers – zoals het e-ID-dossier en het dossier Berichtenbox – is gekozen voor een aparte governance buiten de Digicommissaris om. En van de Wet GDI is maar weinig overgebleven. De minister van Binnenlandse zaken krijgt coördinerende bevoegdheden, maar voor elke andere minister of staatssecretaris zijn er ontsnappingsroutes om hun zaken ‘bij of krachtens AMvB’ te regelen. Bovendien beheren zij, en niet de minister van BZK, de financiële middelen. Deze ervaring maakt sceptisch, als we in het rapport De Digidelta de aanbeveling lezen om het gezag van de Ministeriële Commissie te versterken, één bewindspersoon verantwoordelijk te maken voor de GDI (die per jaar zo’n 380 miljoen euro kost) en één hoogwaardig ambtelijk apparaat in het leven te roepen.
We mogen vaststellen dat veel is gedaan aan informatieveiligheid. Vooral gemeenten hebben daarin grote vorderingen gemaakt. De Informatiebeveiligingsdienst is een succes en beveiligingsstandaards worden nu vrij algemeen toegepast. Intussen neemt de dreiging van cybercrime toe. Niet alleen in de vorm van hacks en phishing, maar ook in de vorm van misinformatie. We mogen niet langer uitsluiten dat het Kremlin de uitslag van de volgende verkiezingen zal beïnvloeden. e-Voting en stemcomputers zijn voorlopig van de baan.
Overheden werken ook hard aan de bescherming van de privacy. De implementatie van de Europese Algemene verordening gegevensbescherming vergt veel aandacht en capaciteit. Zo ook de implementatie van de Verordening elektronische identiteiten en vertrouwensdiensten – beter bekend als e-IDAS. En er komt uit Brussel, via Den Haag, nog veel meer af op onze overheden en hun uitvoeringsdiensten. Dat alles trekt wissels op hun capaciteit en hun beschikbare expertise die ook voor andere prioriteiten moeten worden ingezet, zoals voor de transformatie in de zorg en jeugdzorg en voor de voorbereiding op de Omgevingswet.
Wat is blijven liggen – herbezinning op waarden
De enorme hoeveelheid beschikbare data en sterk groeiende analysemogelijkheden roepen onder meer de vraag op, hoe het gebruik van data is aan te wenden voor publieke belangen en gelijkwaardige informatieposities en hoe, tegelijkertijd, de privacy van de burger te beschermen valt. Hier speelt het aloude dilemma: individuele privacy versus algemeen belang (waarbij het algemene belang steeds vaker is: ‘de veiligheid van de staat’). Hier speelt ook de vraag wat de goede balans is tussen recall en precision. Gaat het om zoveel mógelijk informatie – waarbij vanaf een bepaald niveau de wet van de afnemende meeropbrengsten gaat gelden – of gaat het om de relevante, essentiële informatie – maar wat relevant en essentieel is, is tijd-, context- en belangafhankelijk. Wie is eigenaar van de algoritmes, of wie controleert algoritmes waarmee, bijvoorbeeld, verzekeraars, handhavers, uitkeringsinstanties en de Belastingdienst risicoprofielen ontwikkelen. Waarmee zij vervolgens individuele burgers kunnen uitsluiten en hele groepen burgers kunnen stigmatiseren.
Wat het versterken van informatieposities betreft, is er de afgelopen jaren vooruitgang geboekt. Enerzijds is het gebruik van Waarstaatjegemeente flink toegenomen. Dit instrument geeft raadsleden, maar ook gewone burgers, een vergelijkend inzicht in de prestaties van de gemeenten. Maar anderzijds zijn inzage- en correctierecht nog steeds niet goed geregeld. De ontwikkeling van veilige publiek/private identificatie- en autorisatiemiddelen ligt enorm achter op schema. En in de tussentijd moeten wij ons nog te vaak behelpen met fraudegevoelige natte handtekeningen, papieren paspoorten en kopieën daarvan.
Maar wat vooral is blijven liggen, is de ontwikkeling van een visie. De aanbevelingen uit op zichzelf goede rapporten als Maak Waar! en De Digidelta betreffen vooral het hoe; hoe gaan we de digitale overheid realiseren. Ze gaan voorbij aan de vraag: waarom en voor wie realiseren wij een digitale overheid. De digitale overheid is nog steeds te veel een doel op zich. Wij van WC Eend, bevelen WC Eend aan. Je leest weliswaar om de andere bladzijde dat de burger en de ondernemer centraal staan, maar om daar echt inhoud aan te geven moeten we ons eerst verdiepen in de ethiek, met name, in de digitale grondrechten of, zoals het Rathenau Instituut die noemt: de mensenrechten in het robottijdperk.
Rathenau Instituut: benadering vanuit de mensenrechten
Technologie is een deel van ons bestaan geworden. Technologie kan zelfs deel worden van ons lichaam, ook van onze hersenen, en daardoor onze identiteit medebepalen. Denk aan slimme horloges die tal van lichaamsfuncties monitoren, slimme schoenen, slimme brillen, social media en zelfrijdende auto’s. Helemaal beangstigend zijn de zogenoemde zelflerende systemen. In de wereld van de minuscule chips, big data en het Internet of Things is technologie in steeds meer gebruiksvoorwerpen en lichaamsdelen binnengeslopen. Minuscule chips houden informatie vast en wisselen informatie uit. Niemand die nog kan overzien waar zich welke informatie bevindt, hoe die zich verspreidt en vermengt en wie (als er nog een mens aan te pas komt) of welke robot daar uiteindelijk wat mee doet. “Never in our history has there been so much data collected about so many individuals, stored in so many places and analysed and used.” Verleidingstechnologie – afgekeken uit de gokindustrie – wordt ingezet om ons gedrag te beïnvloeden en te manipuleren. Zorgrobots helpen ouderen en gehandicapten – maar beïnvloeden ook hun gedrag. Het is aangetoond dat de life style van mensen die gebruik maken van smart wearables, werkelijk verandert. Jonge mensen – en dat begint al op twee, driejarige leeftijd – ontwikkelen digitale vaardigheden, ten koste van de ontwikkeling van sociale vaardigheden. Deze deskilling kan hen in hun latere leven hinderen in het onderhouden van sociale en affectieve relaties. Maar in potentie kunnen robots en sociale media ook menselijk contact stimuleren. Toepassing van geavanceerde technologie kan bedoelde en onbedoelde effecten hebben. Niet alle toepassingen gaan uit van respect voor de menselijke waardigheid en de vrijheid. En wie kun je aansprakelijk stellen voor de negatieve effecten die zich wellicht op de lange termijn voordoen? Kunstmatige intelligentie kan de vrijheid van meningsuiting aantasten. Daar geeft het Rathenaurapport mooie voorbeelden van. Zo maakte Facebook gebruik van een algoritme om naaktfoto’s te verwijderen; dat verwijderde ook de beroemde foto van het napalmmeisje dat de publieke opinie over de Vietnam oorlog deed omslaan.
Zo wordt kunstmatige intelligentie en geavanceerde data-analyse ingezet voor opsporing en vervolging en zelfs (experimenteel) in de rechtspraak, voor het schrijven van vonnissen. Misschien wel in strijd met artikel 15 van de data beschermingsverordening uit 1995, ook wel het Kafka- artikel genoemd.
Dit rapport van het Rathenau Instituut biedt veel stof tot nadenken. Het blijkt dat de digitale grondrechten van de mens moeilijk te handhaven zijn. We worden op tal van manieren en vaak zonder het te beseffen gemonitord, geprofileerd en verleid zonder dat wij ons ertegen kunnen verzetten. Hebben mensen recht op ‘betekenisvol menselijk contact’ en wat kunnen zij doen als de technologie dat verhindert? Hebben mensen in een zwakke informatiepositie een verweer als iemand (of iets) zijn sterkere informatiepositie misbruikt om zijn gedrag te beïnvloeden – een nieuwe vorm van détournement de pouvoir?
Uitdaging nieuw kabinet en nieuwe colleges
De rol van het bestuur verandert. De afgelopen jaren ging het vooral om het realiseren van een digitale overheid, haast als een doel op zichzelf. Het beoogde doel was steeds, of in elk geval, heel vaak: het vergroten van de efficiency om daarmee de lastendruk verlagen. En om de dienstverlening aan de burger net zo aantrekkelijk te maken als bedrijven hun dienstverlening aanbieden aan de consument. Maar de burger is niet alleen consument. En de overheid is geen commerciële onderneming. In de verhouding tussen overheid en burger gaat het om rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en rechts bescherming, ook in het digitale robottijdperk.
De informatiesamenleving biedt goede kansen om informatie te delen en daarmee gelijkwaardige informatieposities te creëren om zo de participatie in allerlei processen op brede schaal mogelijk te maken. Ook de participatie in het democratische beleidsvormings-, besluitvormings- en controleproces. Daar gaat het met name om onbelemmerde toegang tot openbare informatie en laagdrempelige gebruiksmogelijkheden. Maar paradoxaal genoeg zijn er ook kwade kansen die dat nu juist verhinderen. Door met informatie te stigmatiseren. Door zonder algemeen belang door te dringen tot in de beschermde levenssfeer. Door te manipuleren en te verleiden tot bepaald gedrag. Deze praktijken schaden het vertrouwen in de overheid en de overheid mag zich daaraan niet schuldig maken. De overheid moet als eerste de digitale grondrechten respecteren.
De uitdaging aan het kabinet – en aan de colleges van B&W die volgend jaar opnieuw worden samengesteld – is informatiebeleid opnieuw te formuleren vanuit ethiek, vanuit de digitale grondrechten en vandaaruit gelijkwaardige informatieposities te creëren. De informatiepositie van de overheid behoort open en transparant te zijn en omvat niet alleen wet- en regelgeving, maar ook besluiten, beleidsregels, jurisprudentie en beleidsstukken. Niet alleen in de vorm van ‘documenten’, maar ook als beeld- en geluidsregistraties, app’jes, en andere digitale vormen. Kortom: alles wat de rechtzoekende burger in redelijkheid nodig heeft om in het democratische beleids- en besluitvormings- en verantwoordingsproces te kunnen participeren. In redelijkheid. Want het registreren, opslaan en duurzaam toegankelijk houden van elk e-mailtje, elke tweet en elk bonnetje is – ook met de laatste stand van de techniek – onbegonnen werk en jaagt de belastingbetaler op kosten. De vraag, wat proportioneel is, is bij uitstek een ethische kwestie.
Op het gebied van ontsluiting van overheidsinformatie is de afgelopen drie decennia grote vooruitgang geboekt. Het bewijs, dat alle overheidsinformatie integraal toegankelijk kan zijn, wordt vooral geleverd door MY-LEX van het jubilerende Bossche C-Content. Maar onze ambities moeten verder reiken. Aan de laagdrempelige toegankelijkheid en bruikbaarheid van raadsinformatiesystemen valt nog veel te verbeteren. Daarom laat de VNG een standaard ontwikkelen voor het publiceren van raadsinformatie in de vorm van herbruikbare open data. De ultieme uitdaging is echter overheidsinformatie aan te bieden; in een aantrekkelijke vorm en in de taal van de burger, waarmee de burger ook echt wordt bereikt en gestimuleerd tot participeren.
En of dat ook werkelijk leidt tot bredere participatie? Zullen de opkomstcijfers bij verkiezingen, referenda en inspreekavonden omhoog gaan? We zullen het zien.
kees.duijvelaar@vng.nl, Mr. K. (Kees) Duijvelaar is senior beleidsadviseur bij de VNG en oud-redacteur van Od.
Noten:
1 MY-LEX is een universeel contentintegratiesysteem dat binnen de overheid veel wordt gebruikt.
2 MaakWaar!, Studiegroep Informatiesamenleving en Overheid, 2017. Te vinden op https://www.digitaleoverheid.nl/document/rapport-maakstudiegroep-informatiesamenleving-en-overheid/
3 De Digidelta – samen versnellen, 2017, te vinden op https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-805212.pdf
4 Weten is nog geen doen – een realistisch perspectief op zelfredzaamheid, WRR, april 2017. Te vinden op https://www.wrr.nl/publicaties
5 Mensenrechten in het Robottijdperk, Rathenau Instituut, 2017, te vinden op https://www.rathenau.nl/nl/nieuws/digitale-tijdperk-vereistnieuwe-mensenrechten
