14 juli 2017

De toekomst van archiefinstellingen

image for De toekomst van archiefinstellingen image

Eind 2016 leverde AIDO, het archiefinnovatieproject van de decentrale overheden, de Handreiking Toekomstbestendige archiefinstellingen op.1 In het maartnummer van Od schreven de auteurs van de handreiking dat innovatie noodzakelijk is. Redenen daarvoor zijn de genoemde digitalisering, het inzicht dat digitale informatie kwetsbaar is en de noodzaak van oplossingen daarvoor. Een e-depotvoorziening om digitale informatie duurzaam toegankelijk te maken en te houden, is zo’n oplossing, of minstens een deel van de oplossing.

Eind 2016 leverde AIDO, het archiefinnovatieproject van de decentrale overheden, de Handreiking Toekomstbestendige archiefinstellingen op.1 In het maartnummer van Od schreven de auteurs van de handreiking dat innovatie noodzakelijk is. Redenen daarvoor zijn de genoemde digitalisering, het inzicht dat digitale informatie kwetsbaar is en de noodzaak van oplossingen daarvoor. Een e-depotvoorziening om digitale informatie duurzaam toegankelijk te maken en te houden, is zo’n oplossing, of minstens een deel van de oplossing. Dat zal de reden zijn waarom de genoemde handreiking zegt dat voor het toekomstbestendig positioneren van archiefinstellingen ‘in de eerste plaats’ een besluit nodig is over de positionering van een e-depotvoorziening.

De behoefte
Een e-depotvoorziening is een middel. Gepositioneerd bij een regionale archiefinstelling, kan die daarmee diensten of functies aan decentrale overheden leveren. Als dat een strategische keuze is, gaat daar een vraag aan vooraf. Waar hebben decentrale overheden behoefte aan? We onderzoeken deze vraag in de context van het bewaren van administratieve informatie van die overheden.2 Als doelgroep van regionale archiefinstellingen zien we daar drie bestuurslagen: provincies, gemeenten en waterschappen, plus daarnaast samenwerkingsverbanden en/of dienstverleners naar die decentrale overheden zoals regionale omgevingsdiensten.

Ook de maatschappij is een belangrijke doelgroep van regionale archiefinstellingen. Van oudsher zijn zij zelfs sterk gericht op die maatschappij door het ontsluiten van overheidsinformatie (en cultureel erfgoed) naar burgers, en ook bedrijven en instellingen. Hiermee hebben we de omgeving van regionale archiefinstellingen in beeld. Wel verschillen de rollen. Decentrale overheden zijn klanten die betalen voor het beheren van wat zij in bewaring geven. Zij zijn de belangrijkste financiers van regionale archiefinstellingen. Burgers en bedrijven die iets raadplegen, betalen niet of hooguit voor daarvoor te maken extra kosten.

De genoemde overheden vullen voor een belangrijk deel ook de besturen van regionale archiefinstellingen. Bij te maken strategische keuzes bepalen vooral zij de richting waarin deze instellingen zich kunnen ontwikkelen. Daarbij zullen zij ook moeten formuleren waaraan zij als decentrale overheid behoefte hebben in de toekomst, of anders gezegd, waarvoor zij in de toekomst ontzorgd willen worden. De belangrijkste stakeholders zijn hiermee besproken. Zie ook figuur 1 voor een model van die stakeholders én hun rollen.

Ontzorgen
Bij ontzorgen is er altijd sprake van een dienstverlener oftewel een organisatie die diensten levert naast een organisatie die die diensten afneemt. De geleverde diensten geven bij de dienstafnemer over het algemeen invulling aan een ondersteunend proces. Voor de dienstverlener echter is dat het primaire proces, of een van de primaire processen, waarin die dienstverlener zich heeft gespecialiseerd. Een decentrale overheid, die als primair proces wettelijke taken uitvoert, kan zich zo op het gebied van archief- en informatiebeheer laten ontzorgen door een regionale archiefinstelling. Voor het bewaren van blijvend te bewaren archief na overbrenging naar een archiefbewaarplaats, gebeurt dat al heel lang. Het is een van de belangrijkste specialismen van regionale archiefinstellingen. De vraag kan gesteld worden of die rol daarmee ook vanzelfsprekend is, nu en in de toekomst? Het antwoord is: nee. Zo organiseren en beheren sommige decentrale overheden al sinds jaar en dag hun eigen archiefbewaarplaats. Kijkend naar de toekomst komt daar nu de onzekerheid bij dat er door digitalisering veel gaat veranderen. Soms zal daarbij ter discussie worden gesteld wat jarenlang vanzelfsprekend was.

Figuur 1. De belangrijkste stakeholders bij het archiveren van overheidsinformatie Figuur 1. De belangrijkste stakeholders bij het archiveren van overheidsinformatie

Informatiebeheer
Wat is de kern van het vakgebied waarover we het hier hebben? Waar staat informatiebeheer voor? In GEMMA, de landelijke referentiearchitectuur voor gemeenten, is de bedrijfsfunctie ‘Informatie- en archiefbeheer’, of kortweg ‘Informatiebeheer’, benoemd. Deze functie is daar uitgesplitst naar drie subfuncties3:

  1. het in bewaring nemen van informatie;
  2. het zodanig bewaren en beheren van informatie dat deze toegankelijk is en blijft zolang het bewaren van die informatie moet en mag duren;
  3. het ontsluiten van informatie naar waar en voor wie dat nodig en gewenst is, binnen de overheid én naar de maatschappij in het kader van passieve en actieve openbaarheid, en dat alles binnen de beperkingen van wat toegestaan is in het kader van privacy, gegevensbescherming en doelbinding. 

Zie ook de bekende GEMMA-architectuurplaat in figuur 2 die dit visualiseert.

Figuur 2. Functioneel model InformatiebeheerFiguur 1. De belangrijkste stakeholders bij het archiveren van overheidsinformatie

Veel van de diensten die archiefinstellingen nu al aanbieden, maar ook mogelijke diensten voor levering in de toekomst, kunnen we afleiden uit de genoemde drie subfuncties:

a. het zodanig in bewaring nemen, bewaren en beheren van blijvend te bewaren archief dat deze altijd toegankelijk blijft;

b. het zodanig in bewaring nemen, bewaren en beheren van op termijn te vernietigen archief dat deze toegankelijk blijft zolang dat bewaard moet worden;

c. het zodanig in bewaring nemen, bewaren en beheren van overige informatie, zoals niet-formele werkversies van documenten, dat deze toegankelijk blijft zolang het tijdens een werkproces bewaard moet worden. Voor wie bekend is met de varianten in het AIDO-rapport ‘Eisen voor e-depotvoorzieningen voor decentrale overheden’: als je dit ook wilt regelen met een e-depotvoorziening, dan is een variant 3-e-depot nodig oftewel een e-depot met brede informatieopslagfunctie4;

d. het beveiligen van archief en – afhankelijk van wat wanneer in bewaring is genomen – ook overige informatie, tegen ongeoorloofde toegang in het kader van doelbinding, en van privacy en gegevensbescherming (tot mei 2018 de Wet bescherming persoonsgegevens, daarna de Algemene verordening gegevensbescherming);

e. het ontsluiten van archief en – afhankelijk van wat wanneer in bewaring is genomen – ook overige informatie voor (her-)gebruik in werkprocessen; 

f. het passief en actief openbaar maken van archief en – afhankelijk van wat wanneer in bewaring is genomen – ook overige informatie in het kader van openbaarheid volgens de Wet openbaarheid bestuur (de Wob), de kabinetsvisie Open overheid, de Archiefwet (na overbrenging) en mogelijk in de toekomst de voorgestelde Wet open overheid (Woo) of een vervanger daarvan;

g. als f, maar inclusief openbaar maken als herbruikbare informatie volgens de Wet hergebruik overheidsinformatie (Who).

In deze opsomming zitten duidelijk nieuwe diensten. Dat begint al bij b en c, en loopt door tot en met f en g. Zo zou een archiefinstelling zich kunnen specialiseren in passieve en actieve openbaarheid. Een overheid kan dan vragen dat voor haar te regelen door het leveren van een ‘beheer- en ontsluitingsdienst’, zelfs voor informatie die zich (formeel) nog in de archiefruimte van die overheid bevindt of in nog lopende dossiers. De vraag of dat formeel wel kan binnen de bestaande kaders, parkeren we even, maar is wel een belangrijke vraag. Het zijn in ieder geval allemaal diensten die invulling geven aan de hiervoor benoemde bedrijfsfunctie informatiebeheer.

In het verlengde van deze functie kunnen we daar nog twee diensten aan toevoegen:

h. het binnen werkprocessen inrichten (dus niet uitvoeren) van de functie ‘in bewaring geven van informatie en daarmee van dossier- en archiefvorming, en/of het adviseren daarover aan decentrale overheden;

i. het creëren van toegevoegde waarde bij het aan afnemers, waaronder decentrale overheden, leveren van overheidsinformatie. Bij cultureel erfgoed zijn archiefinstellingen al vertrouwd met het leveren van toegevoegde waarde. Denk aan tentoonstellingen met inhoud uit de eigen collectie en het verzorgen van publicaties. Bij het toevoegen van waarde aan (digitale) administratieve overheidsinformatie kunnen we denken aan het aggregeren, combineren en analyseren van informatie met technieken uit de wereld van big data, ook wel Business Intelligence (BI) genoemd. En ook hier kunnen diensten tevens bestaan uit het leveren van adviezen.

Waarschijnlijk dekt deze opsomming, hoe uitgebreid ook, nog niet eens alle mogelijkheden. Maar wij denken dat het wel een goede indruk geeft van wat in principe mogelijk is. In ieder geval kan hierover – en over de kosten van die diensten – de discussie gaan, tussen decentrale overheden en regionale archiefinstellingen. De laatsten kunnen die discussie ook faciliteren. Zo kan duidelijk worden voor welke diensten decentrale overheden zich in de toekomst willen laten ontzorgen door regionale archiefinstellingen. Daarna kunnen de vragen over een e-depotvoorziening op tafel komen, zoals: ‘Welke e-depotvariant is nodig?’, ‘Wie gaat daarvoor zorgen?’, ‘Wordt het een te kopen systeem of een uit de cloud af te nemen dienst?’, ‘Wie gaat het applicatiebeheer van zo’n voorziening invullen?’ en ‘Wie het beheer van de informatie in zo’n voorziening?’.

Streekarchief Midden-Holland
Bij het Streekarchief Midden-Holland in Gouda is het gesprek over wat haar klanten willen, inmiddels gestart. Dat gesprek wordt gevoerd met de vijf gemeenten die deelnemer zijn in de Gemeenschappelijke Regeling van het streekarchief en met een regionale omgevingsdienst. Het streekarchief combineert dat met het ontwikkelen, samen met deze partners, van een producten- en dienstencatalogus (PDC). Met die PDC wil het streekarchief expliciet maken welke diensten en producten het al aanbiedt, maar met diezelfde PDC wil het ook de discussie faciliteren over de toekómstige behoefte van haar partners.

Het streekarchief gaat ervan uit dat de digitalisering van het informatiebeheer veel zal veranderen, en ook dat er naast het bewaren en beheren van informatie meer aandacht moet komen voor het via internet ontsluiten van die informatie. De beweging bij de overheid naar meer transparantie door actieve openbaarheid vraagt daarom. De derde beweging is die naar meer kostenbewustzijn bij de overheid. Met de PDC wil het streekarchief de veranderingen die dit gaat opleveren, op een beheersbare manier laten verlopen. Bovendien past dat bij de transitie van het streekarchief naar een meer zakelijke houding, zoals verwoord in haar ‘Beleidsvisie in paradoxen’.5

Het Waterlands Archief
Bij het Waterlands Archief is de belangrijkste uitdaging het opstellen van een nieuw meerjarenplan. Bij de overheidspartners wordt digitaal werken en archiveren (inclusief substitutie) de norm, en er is een beweging naar een meer transparante ofwel open overheid. Ook is er behoefte aan toegang tot digitale informatiebronnen voor data-analyses. Dit alles zal leiden tot een kerntakendiscussie. Het Waterlands Archief denkt daarbij aan het volgende dienstenpakket voor haar overheidspartners:

  1. adviseren over digitaal informatiebeheer; 
  2. aansluiten op de landelijke e-depotvoorziening met toegang voor ambtenaren; 
  3. een rol spelen bij het realiseren van de open overheid; 
  4. aanbieden van archief in de vorm van (open) data; 
  5. overheden ‘ontzorgen’ voor archiefbeheer.

Het Waterlands Archief ziet ook het publiek van archiefinstellingen veranderen. Er is een toenemende belangstelling voor de lokale geschiedenis en tegelijkertijd een daling van het aantal fysieke bezoeken. Daartegenover staat een toenemend belang van digitale platforms en zoekmachines, terwijl menselijke interactie bij historische bronnen nodig blijft. Richting het publiek ziet het Waterlands Archief met name kansen in het vergroten van de aanwezigheid op internet met behulp van een digitale collectie. Bij dit alles staat voor het Waterlands Archief voorop dat het in de toekomst geen ‘papieren depot’ wil zijn!

Op weg naar een visie
Met het voorgaande is nog geen brede visie op de toekomst van archiefinstellingen geformuleerd. Geschetst is wel hoe het nadenken over zo’n visie er uit kan zien en welke vragen daarbij aan de orde kunnen komen. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is dat het uiteindelijk altijd moet gaan over bedrijfsvoering en het kunnen afleggen van verantwoording van de overheid naar de maatschappij. Duidelijk is ook dat digitalisering meer is of moet zijn dan het een-op-een vertalen van de papieren wereld naar de nieuwe digitale wereld. Daarbij levert digitalisering veel en nieuwe complexiteit op, maar biedt het ook kansen waaronder nieuwe vormen van dienstverlening. Actieve openbaarheid door ontsluiten via internet en big data-analyses zijn in een louter papieren wereld zelfs niet mogelijk. Ook maakt digitalisering het werken met informatie meer plaatsonafhankelijk, niet alleen voor de gebruikers, maar ook voor de beheerders. Een en dezelfde e-depotvoorziening kan afkomstig zijn uit de cloud, kan beheerd worden door een archiefinstelling en gevuld worden door een decentrale overheid. Vragen als waar staat het systeem en van wie is het, worden minder relevant. De aandacht kan verschuiven naar het beheren en toegankelijk maken en houden van inhoud.

Tot slot
Een brede visie vraagt om antwoorden op ook andere vragen, zoals:

  1. Welke systematieken hebben decentrale overheden en archiefinstellingen beschikbaar voor het inzichtelijk maken van kosten en voor het vergelijken van varianten voor het (wel of niet) ‘inkopen’ van diensten? 
  2. Hoe beïnvloedt de keuze voor een van de drie e-depotvarianten volgens het genoemde AIDO e-depotrapport de te kiezen rolverdeling? 
  3. Bieden de huidige verhoudingen zoals vastgelegd in wet- en regelgevingen, waaronder de Gemeenschappelijke Regelingen voor archiefinstellingen, wel voldoende ruimte voor het maken van de juiste strategische keuzes op weg naar digitaal informatiebeheer? 
  4. Hoe zinvol is het concept van overbrengen naar een archiefbewaarplaats nog als overheden over een aantal jaren álle digitale informatie opslaan in een e-depotvoorziening? 
  5. Hebben regionale archiefinstellingen voldoende verandervermogen en verandercapaciteit voor de transformatie naar een nieuwe toekomstbestendige positie?

Het zal duidelijk zijn: we zijn op weg, naar nieuwe visies, strategieën en ook verhoudingen, met de nadruk op ‘we zijn op weg’. Het hele verhaal is voorlopig nog niet verteld.

s.janzing@samh.nl, Sigfried Janzing is directeur van het Streekarchief Midden-Holland;

r.bisscheroux@waterlandsarchief.nl, Roland Bisscheroux is directeur van het Waterlands Archief;

a3@a3informatiebeheeradvies.nl, Adrie Spruit is proces- en informatiearchitect bij KING en zelfstandig adviseur;


Noten:

1 Zie: https://vng.nl/onderwerpenindex/dienstverlening-en-informatiebeleid/archieven/publicaties/handreiking-toekomstbestendige-archiefinstellingen

2 Natuurlijk is er meer. Naast de zorg voor administratieve overheidsinformatie heeft de archiefsector ook belangrijke taken op het gebied van cultuurhistorische informatie, ook wel ons culturele erfgoed genoemd, en naast regionale archiefinstellingen voor decentrale overheden zijn er ook archiefinstellingen op rijksniveau.

3 Zie: http://www.gemmaonline.nl/index.php/Conceptueel_en_functioneel_model_informatiebeheer

4 Zie: https://vng.nl/files/vng/20160502-rapport-e-depot-voorzieningen-decentrale-overheden.pdf

5 Zie: http://www.samh.nl/over-ons/algemeen-bestuur/beleidsvisie