De toekomst van het toezicht in het archiefbeheer

Modern toezicht
De modernisering van het toezicht naar aanleiding van de evaluatie van de wet Revitalisering generiek toezicht. Het huidige toezicht functioneert en is sober en doelmatig ingericht. Toezicht is van toegevoegde waarde in checks and balances. Uit de evaluatie van de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt) blijkt dat het provinciale systeemtoezicht en het rijkstoezicht bijdragen aan de gemeentelijke uitvoering van medebewindswetgeving. De gerevitaliseerde instrumenten van vernietiging en indeplaatsstelling zijn onder de Wrgt niet gehanteerd, maar werpen hun schaduw vooruit. 

Via overleg en advies worden problemen vaak al (ambtelijk) aan de voorkant aan de orde gesteld en opgelost. Een meer toekomstbestendig model kan worden bereikt door enerzijds gas terug te nemen op het vlak van systematische informatieuitvraag (beperken tot vooraf geselecteerde of grote risico’s) en anderzijds door steviger in te zetten op het verkrijgen van verdiepende informatie, gekoppeld aan risico analyses.

Horizontale controle staat voorop en wordt versterkt
Bij horizontaal toezicht maken de toezichthouder en de onder toezicht gestelde bestuurlijk verantwoordelijke afspraken over de controle en de daarbij gehanteerde instrumentaria. Dit vindt plaats op basis van wederzijds vertrouwen, begrip, transparantie.

Vertrouwen betekent hier dat de onder toezicht gestelden zelf in staat zijn om goede afwegingen te maken en toe te zien op de uitvoering en de verantwoording van taken. En dat zij adequaat hun eigen (horizontale) verantwoording regelen door zich een goed beeld te vormen van de gezondheid van de organisatie en van de belangrijkste risico’s. Dat doen ze onder andere door beter gebruik te maken van beschikbare data, benchmarks, zelfevaluaties en moderne informatietechnologieën. Dat is sowieso nodig voor een adequate en duurzame taakuitoefening.

Het verticale toezicht ziet toe op het goed functioneren van dit principe, het versterkt de horizontale checks and balances en dient als een extra borging. Door toezicht aan de voorkant te regelen en goede afspraken te maken kan de toezichthouder zich meer beperken tot meta-toezicht. De dialoog tussen beide (de toezichthouder en de onder toezicht gestelde) zal, met de ontstane leerervaringen (ook elders), leiden tot meer samenwerking aan het gemeenschappelijk doel. Niet tegenover elkaar maar met elkaar.

Uniformiteit (in methodiek) en maatwerk
Alle lagen van de overheid staan voor de uitdaging hun informatiehuishouding goed op orde te hebben en over het functioneren daarvan helder te communiceren. Door een uniforme werkwijze of methodiek van toezicht te hanteren maakt de toezichthouder transparant voor de toezichtontvanger hoe het toezicht wordt toegepast, op welke wijze er getoetst wordt (normen) en hoe de toezichthouder omgaat met de bevindingen.

Gemeenten: controle-instrument
Om gemeenten bij de horizontale verantwoording over de zorg voor en het beheer van archieven conform de Archiefwet 1995 te ondersteunen, heeft de VNG bij de komst van de Wrgt² een raamwerk van kritische prestatie-indicatoren³ (KPI’s) ontwikkeld. Dit op basis van de eisen die aan de gemeente gesteld worden door de archiefwetgeving. Uit de antwoorden op de bij de zogenaamde archief-KPI’s behorende vragen blijkt of de gemeente aan de eisen van wet- en regelgeving voldoet. De archief-KPI’s bieden een kapstok voor het (jaar)verslag dat het college van B&W als zorgdrager aan de gemeenteraad uitbrengt. Tevens brengen de archief-KPI’s een uniformering aan in de wijze waarop dit gebeurt, waardoor prestaties van gemeenten onderling vergeleken kunnen worden. Het uploaden van de KPI-rapportages naar ‘Waar Staat Je Gemeente’ bleef beperkt tot enkele tientallen gemeenten. Gemeenten publiceren de niet-uniforme rapportages op de eigen websites. Gemeenten hebben ook samen met Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen een kwaliteitsinstrument ontwikkeld: KIDO⁴. Dit instrument wordt bij veel gemeenten in de een of andere vorm toegepast.

Rijksoverheid: toetsingskader en control instrumenten
De Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed (IOE, voorheen: Erfgoedinspectie) hanteert voor de rijksoverheid een algemeen toezichtkader⁵ dat inzicht biedt in de wijze waarop zij haar toezichtstaak uitoefent. Per toezichtveld zijn er meerdere specifieke toetsingskaders⁶ opgesteld. De inspecties zijn gericht op de belangrijkste risico’s wanneer de relevante wet- en regelgeving onvoldoende wordt nageleefd, waarbij rekening gehouden wordt met de eigen verantwoordelijkheid van de onder toezicht gestelde organisatie.

De toetsingskaders voor de Archiefwet zijn daarbij ingedeeld naar thema’s die aansluiten bij de normen van de Archiefwet en regelgeving en de uitwerking van deze normen in KPI’s conform de Baseline Informatie op Orde en DUTO-eisen (duurzaam toegankelijke overheidsinformatie).

De rijksoverheid heeft voor het beheer een toolkit ontwikkeld: Zelfevaluatie(instrument) Baseline Informatie op Orde⁷. Deze is met name gericht op de taken, de verantwoordelijkheden en het instrumentarium op het gebied van het archief- en informatiebeheer. Daarnaast is er een DUTO-scan⁸ ontwikkeld. Dat is een standaardlijst van kwaliteitseisen die beschrijven wat er vanuit het perspectief van de gebruiker geregeld moet zijn om te kunnen spreken van duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie. DUTO gaat uit van toegankelijkheid by design: overheidsinformatie is bij voorkeur duurzaam toegankelijk vanaf het moment dat het ontstaat; dan hebben de meeste gebruikers er profijt van. Bovendien is het bij digitale informatie – anders dan bij papier – lastig om achteraf de juiste maatregelen te nemen. DUTO richt zich daarom op het ontwerp van werkprocessen en applicaties.

De DUTO-scan biedt overheidsorganisaties een concreet en praktisch handvat voor toetsing en verbetering van de toegankelijkheid van informatie in werk- of beleidsprocessen aan de hand van de DUTO-eisen. Het resultaat van een scan biedt inzicht in de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie in zo’n proces en bevat aanbevelingen op maat om die te verbeteren.

De Baseline en de DUTO-scan vullen elkaar aan: ze maken duidelijk aan welke eisen wel, niet of gedeeltelijk is voldaan. Maar getuige de laatste monitor⁹ van de Erfgoedinspectie zijn deze instrumenten nog niet opgenomen in de reguliere planning- en control-cyclus van departementen¹⁰.

De zelfevaluatie lijkt ad hoc te worden uitgevoerd zoals ook de toepassing van de DUTO-scan blijft hangen in de planfase. De vraag is dus of deze ad hoc-matige inzet van instrumenten voldoende feitelijke inzicht biedt in de kwaliteit van de informatiehuishouding, gezien de belangen die het dient.

Enkele noties en wenken

1. Neem de instrumenten op in een bestaande cyclus Het is nuttig de ‘check’-instrumenten in te bedden in een reguliere control- en governance-cyclus zodat er stelselmatig inzicht ontstaat in wat er vervolgens op basis van risico-overwegingen wel of niet met de bevindingen gedaan wordt. Daarmee worden de informatiebeherende eenheden (archief- en/of recordmanagement) beter in staat gesteld om periodieke en niet-vrijblijvende kwaliteitscontroles uit te voeren. Of het onderzoek wordt ondergebracht in een PDCA-kwaliteitszorg systeem, een financiële planning- en control-cyclus of een risico- of veiligheids-controlplan, zoals ENSIA, kan per situatie worden bepaald. Geef bijvoorbeeld bij gemeenten de gemeenteraden meer informatie en inzicht en geef ze een rol in de dialoog over de kwaliteit van de informatiehuishouding.
2. Laat bijvoorbeeld de gemeenteraad ook de archivaris en/of de toezichthouder benoemen. Benut het voordeel van tweejaarlijkse rapportages. Dat biedt het voordeel dat gewerkt kan worden met een verbeterprogramma, werkprogramma’s en het werken op thema’s en risicogebieden. Een dergelijk ritme beperkt de administratieve last en komt de effectiviteit ten goede.
3. Harmoniseer de toezicht- en control-instrumenten Het zou mooi zijn als de toezicht- en control-instrumenten in de verschillende lagen van de overheid enige standaardisatie zouden ondergaan qua opbouw, vraagstelling en kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren. Alle lagen van de overheid moeten voldoen aan een generieke set van eisen en normen op het gebied van archiefbeheer en standaardisatie van beschikbare data. Benchmarks en zelfevaluaties versterken het lerend vermogen.
4. Deel informatie en rapportages /open data In het verlengde hiervan en gelet op de uitgangspunten van ‘horizontaal toezicht’ bij de lagere overheden zou het een goede stap zijn als ook de rijksoverheid afspraken maakt met de toezichthouder om deze informatie te delen door deze openbaar te maken en (gestructureerd) als open data beschikbaar te stellen. Dit vraagt van de onder toezicht gestelde de lef om transparanter te worden en van de toezichthouder het vertrouwen om een stap terug te doen waar het goed gaat.
5. Voer zelfevaluatie uit en wil ervan leren Interessant in dit kader is ‘stimuleren’, één van de toezichtsinstrumenten van voorheen de Erfgoedinspectie. En daar schrijven ze het volgende over: Organisaties zijn primair zelf verantwoordelijkheid voor de naleving van wet- en regelgeving. Om dit te stimuleren wordt de Monitor Erfgoedinspectie ook ingezet als instrument voor zelfevaluatie. De resultaten van de vragenlijst worden aan de organisaties individueel gepresenteerd in een rapportage met kleurwaarderingen. Dit geeft de betreffende organisatie inzicht in de sterke en zwakkere onderdelen van de taakuitvoering. Hierbij is een vergelijking mogelijk met de beantwoording door andere organisaties in dezelfde sector.
6. Beperk de dialoog niet alleen tot toezichthouder en de onder toezicht gestelde De archieven moedigen wij aan een dialoog aan te gaan tussen de informatiebeheerder, de rapporteur van de zelfevaluatie, KPI’s of KIDO en de bestuurder. Dat gesprek kan door de toezichthouder geïnitieerd worden en structureel onderdeel worden van het Strategisch Informatie Overleg bij ieder individueel overheidsorgaan. Versterk de dialoog door te investeren in opleiding en training van de gesprekspartners en uitvoerenden, met name in de digitale wereld. Digitaal informatiebeheer is uitdagend en complex, maar biedt ook kansen en mogelijkheden om techniek in te zetten om zorgdragers te ontzorgen bij de uitvoering van hun beheertaken.
7. Treedt effectief handhavend op Ruimere beleidsvrijheid en meer samenwerking in de toekomst kan een obstakel vormen voor effectief handhaven door toezichthouders. Het streven naar meer ruimte in de regels voor medeoverheden kan deze ontwikkeling verder versterken. Hier ligt mogelijk ook een verband met de brief die de minister van BZK eerder dit jaar heeft gestuurd over integriteit¹¹.
8. De dialoog en interventieladder werken in zoverre dat een nieuwe trede zorgt voor actie bij de zorgdrager. Het ruimer kijken naar KPI’s, breder kijkend naar ketens en informatiebeheer buiten het dms zou helpen. De meerderheid van de gemeenschappelijke regelingen lijken nog geen KPI-verslagen te maken, dan wel te publiceren.
9. Het Rijk en de provincies hebben kennen geen verticaal toezicht, kan dit aanleiding zijn ook bij lagere overheden te bezien of het zonder kan, of …?.

 Andre Plat

redactielid Od

 Wil Rombout

Beleidsmedewerker Informatiehuishouding OCW

Noten

¹ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/richtlijnen/2018/12/21/agenda-toekomst-van-het-interbestuurlijk-toezicht
² https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/provincies/interbestuurlijk-toezicht
³ https://vng.nl/files/vng/publicaties/2013/20130418-verantwoordingkpi.pdf
⁴ https://vng.nl/onderwerpenindex/dienstverlening-en-informatiebeleid/dienstverlening-aan-inwoners-en-ondernemers/nieuws/handreiking-kwaliteitssysteem-informatiebeheer-beschikbaar
⁵ https://www.erfgoedinspectie.nl/toezichtvelden/archieven/publicaties/publicatie/2017/12/21/toezichtkader-erfgoedinspectie
⁶ https://www.erfgoedinspectie.nl/toezichtvelden/archieven/publicaties/publicatie/2017/12/21/toetsingskader-informatie-van-de-centrale-overheid
⁷ https://www.earonline.nl/images/earpub/3/3d/Baseline_Informatiehuishouding_Rijksoverheid_de_7_normen_versie_1.1.pdf
⁸ https://wiki.nationaalarchief.nl/pagina/DUTO:DUTO-scan
⁹ https://www.erfgoedinspectie.nl/toezichtvelden/archieven/publicaties/rapport/2018/05/14/wel-digitaal-nog-niet-duurzaam
¹⁰ https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29362-156.html (actielijn 2: Control, audit en toezicht)
¹¹ https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2018/03/19/kamerbrief-over-versterking-integriteitlokaal-bestuur-en-aanpak-aanhoudende-bestuurlijke-problemen-bijgemeenten/kamerbrief-over-versterking-integriteit-lokaal-bestuur-enaanpak-aanhoudende-bestuurlijke-problemen-bij-gemeenten.pdf