1 september 2009

Het Omgevingsloket nader bekeken

image for Het Omgevingsloket nader bekeken image

Keteninformatisering?
De term ‘keteninformatisering’ is in de mode. Ze is bedacht voor programma’s waarmee instanties met verschillende taken langs digitale weg automatisch aan elkaar relevante informatie beschikbaar kunnen stellen.2 Die instanties werken niet aan dezelfde zaak, maar staan los van elkaar en wisselen alleen informatie uit over hetzelfde object, zodat ze beter en sneller hun eigen werk kunnen doen.

Keteninformatisering?
De term ‘keteninformatisering’ is in de mode. Ze is bedacht voor programma’s waarmee instanties met verschillende taken langs digitale weg automatisch aan elkaar relevante informatie beschikbaar kunnen stellen.2 Die instanties werken niet aan dezelfde zaak, maar staan los van elkaar en wisselen alleen informatie uit over hetzelfde object, zodat ze beter en sneller hun eigen werk kunnen doen.

Intussen lijkt de term te verwateren en wordt ze nu ook op de Wabo en het Omgevingsloket geplakt. Daar zitten elementen van keteninformatisering in, maar dat raakt de kern niet. Het gaat hier om centralisatie en coördinatie van werkprocessen, om met inzet van ICT de burger beter en sneller te kunnen bedienen. 

Dat verschil is belangrijk voor de manier waarop naar zo’n systeem gekeken moet worden. Een veel gehoord bezwaar van keteninformatisering betreft mogelijke onduidelijkheid wie voor welke informatie verantwoordelijk is. Maar dat is bij de Wabo volgens het Nationaal Archief (NA) geen punt (meer). Wel zien we knelpunten bij het informatiebeheer, maar die hebben vooral te maken met de omslag naar digitaal werken en de noodzakelijke eenheid van werken. Dat zijn geen ketenproblemen. Tot slot signaleren we een specifiek punt dat zich bij ‘echte’ keteninformatisering niet voordoet. Dat betreft integrale herziening van alle archiefselectielijsten die (ook) betrekking hebben op het terrein van de Wabo. 

Wabo en Omgevingsloket: hoe werkt het?
Wabo en Omgevingsloket zijn bedoeld om het burgers en bedrijven makkelijker te maken een beschikking te krijgen op geplande activiteiten die van invloed zijn op de fysieke omgeving: slopen, bouwen, kappen, emissies, et cetera. De Wabo regelt dat het niet meer nodig is bij verschillende loketten afzonderlijke vergunning aan te vragen: de burger vraagt in één keer bij één instantie (‘het bevoegd gezag’) een enkele omgevingsvergunning aan. Dat bevoegd gezag, meestal de eigen gemeente, is verantwoordelijk voor afhandeling van de gehele aanvraag. Die wordt gesplitst in onderdelen, die in behandeling worden gegeven aan de daarvoor aangewezen instantie. Die andere behandelaars kunnen ook tot andere overheden behoren (bijvoorbeeld een waterschap of een provincie). Zij geven elk voor hun eigen onderdeel aan het bevoegd gezag een advies, of een verklaring van wel/geen bezwaar, waarna dat als enige een besluit op de aanvraag neemt. 

Het Omgevingsloket maakt aanvraag én behandeling eenvoudiger. Het is een landelijke, online voorziening met één aanvraagformulier. De eigenaar en beheerder van het systeem is het Ministerie van VROM, dat ook verantwoordelijk is voor het aanvraagformulier. Het systeem bepaalt automatisch na invulling daarvan welke instantie het bevoegde gezag is. Het belangrijkste ‘ketenaspect’ is dat in het systeem elektronische dossiers worden gevormd, die door meer partijen gebruikt kunnen worden. Er is altijd een aanvraagdossier, dat door de aanvrager wordt ingevuld en door de behandelaars wordt ingezien. Daarnaast kan in het systeem door het bevoegd gezag een behandeldossier worden gevormd, dat ook door eventuele externe behandelaars (adviseurs) te gebruiken is.

Archivering
De vraag die het NA kreeg voorgelegd ging over de archiefwaardigheid van het Omgevingsloket. Dat geeft de indruk dat de voorziening geschikt zou moeten zijn om documenten te archiveren. Dat is niet aan de orde: het loket is ingericht voor het opnemen en verwerken van een aanvraag en biedt faciliteiten voor de bijbehorende dossiervorming. Het is niet bedoeld voor verdere opslag van afgesloten dossiers. Achter de façade van het loket bevindt zich geen duurzaam ‘elektronisch depot’, maar alleen een geheel van digitale dossierkasten en opbergmappen voor tijdelijk gebruik. Het loket is dus geen voorbeeld van ketenarchivering. De digitale dossiers die voortkomen uit aanvragen die via het Omgevingsloket worden ingediend, zullen elders gearchiveerd moeten worden. De vraag naar de ‘archiefwaardigheid’ van het Omgevingsloket betrof dus het punt of het loket voldoet aan de voorwaarden voor goede archivering achteraf, buiten het systeem.

Verantwoordelijkheid
Elk bevoegd gezag heeft zijn eigen discrete werkdomein, een soort digitale dossierkast, binnen het Omgevingsloket. In dat werkdomein vindt digitale dossiervorming plaats. Die dossiers zijn op hun beurt de enige vorm waarin in het systeem zaak informatie wordt opgeslagen. Adviseurs als zodanig vormen geen eigen dossiers in het Omgevingsloket en hun rapporten maken als ‘ingekomen stukken’ deel uit van het behandeldossier van het bevoegd gezag. Dat betekent dat archivering van een afgesloten Wabo-dossier altijd en alleen de verantwoordelijkheid is van het desbetreffende bevoegd gezag.

Het NA concludeert dat elk bevoegd gezag moet worden aangemerkt als ‘zorgdrager’ (bestuurlijk verantwoordelijke volgens de Archiefwet) voor alle informatieobjecten in zijn eigen domein binnen het Omgevingsloket, dus voor het aanvraagdossier – ingevuld formulier plus bijlagen – vanaf het moment van indiening én voor het daarop betrekking hebbende (eventuele) behandeldossier. Van gedeelde verantwoordelijkheid is nergens sprake. Wel werd tijdens ons onderzoek duidelijk dat de gelijkstelling bevoegd gezag = zorgdrager nog niet expliciet in de conceptregelgeving was terug te vinden. In verband daarmee is het zorgdragerschap nu in een nieuw artikel (7.6) van de Wabo uiteengezet en uitgewerkt in artikel 1.2. van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (MOR).

Informatiebeheer
De belangrijkste taak van een zorgdrager is om de voorwaarden te realiseren voor goed archiefwettelijk beheer, in dit geval dus het beheer van zijn eigen informatieobjecten in het Omgevingsloket. Wat dat betreft is door het NA een aantal kritische noten gekraakt. In het Functioneel Ontwerp van het systeem wordt uitgegaan van een grote verscheidenheid aan gebruikscenario’s. Het authentieke behandeldossier kan óf wor den gevormd in het Omgevingsloket óf in de backoffice van het bevoegd gezag. Bovendien kan de communicatie met adviseurs ook weer via het systeem of daarbuiten plaatsvinden. En ten slotte mogen individuele burgers voorlopig een (papieren) aan vraag buiten het Omgevingsloket om indienen.

De diverse scenario’s zijn bedoeld om rekening te houden met de situatie dat onder de betrokken instanties (nog) een grote variëteit bestaat in de toepassing van ICT en digitaal werken.
De vrijblijvendheid van dossiervorming binnen het systeem brengt echter reële gevaren met zich mee, met name onoverzichtelijke en gebrekkige archivering. Voorkomen moet worden dat in de backoffice van een bevoegd gezag hybride dossiers (deels papier, deels digitaal) of anderszins gesplitste, onvolledige dossiers terechtkomen. Maar ook dat schaduwarchivering optreedt, of dat afgesloten dossiers niet tijdig worden overgebracht naar de backoffice van een bevoegd gezag. Dat is funest voor een effectieve bedrijfsvoering, maar ook voor de verantwoording en de openbaarheid van bestuur richting de burger.

Voorstellen
Om beheersproblemen te voorkomen beveelt het NA aan dat elk bevoegd gezag vanuit zijn archiefwettelijke verantwoordelijkheid met het Ministerie van VROM inzake het Omgevings loket een service level agreement (SLA) overeenkomt.
Daarmee biedt VROM de bij het Omgevingsloket aangesloten instanties duidelijk omschreven faciliteiten, functionaliteiten en garanties. De technische basis hiervoor zou de Formele Systeembeschrijving moeten zijn, die ingevolge de MOR door de minister van VROM (nog) moet worden vastgesteld.

Als onderdeel of bijlage van de SLA ziet het NA graag een algemene (model) beheerregeling, die vastlegt wat in wederkerigheid van een bevoegd gezag wordt verwacht inzake het beheer van het eigen werkdomein binnen het systeem. Hoofdpunten daarvan zijn dat een bevoegd gezag duidelijk kiest voor één bepaalde gebruikersoptie; dat er vaste afspraken zijn met de adviseurs over het gebruik van behandeldossiers; dat bij de vorming van behandeldossiers binnen het systeem wordt gezorgd voor goede dossiervorming, met inbegrip van juiste en volledige toekenning van metadata; en dat het zich verbindt tot een tijdige en ordelijke overbrenging van afgesloten dossiers naar de eigen backoffice. Als het goed is heeft elk bevoegd gezag als archiefwettelijk zorgdrager een formeel vastgestelde archiefbeheerregeling. Deze dient via de SLA ook van toepassing te zijn op de ‘buitendossiers’ die het bevoegd gezag heeft uitstaan in het Omgevingsloket.

De bepleite (model) beheerregeling moet ervoor zorgen dat het Omgevingsloket wordt geïntegreerd binnen de bedrijfsvoering en de informatiehuishouding van de aangesloten organisaties. Overigens zal een bevoegd gezag hoe dan ook zijn Documentair Structuurplan (DSP) moeten aanpassen om Wabo-dossiers daarin een plaats te geven.

Om in overeenstemming met de Archiefwet met het Omgevingsloket te kunnen werken is het ook belangrijk dat alle behandelaars een algemene, landelijke werkwijze hanteren. Die geldt dan zowel voor de informatieprofessionals als voor de behandelaars bij een bevoegd gezag, en ook voor alle betrokken adviseurs. Naar aanleiding van het NA-advies staat nu een model handboek op stapel, met praktische handreikingen hoe bij uitvoering van de Wabo om te gaan met aanvragen, documenten, dossiers, processen, et cetera.3

Substitutie
Het werken met het Omgevingsloket levert authentieke digitale dossiers op, in elk geval digitale aanvraagdossiers. Die moeten na afdoening gearchiveerd worden in de backoffices van het betreffende bevoegd gezag. Dat betekent dat elk bevoegd gezag, voor zover het dat nog niet heeft, met spoed moet zorgen dat het beschikt over een eigen (goedgekeurd) e-depot om daarin de afgesloten digitale dossiers duurzaam en toegankelijk op te slaan.

Er is een tijdelijke tussenoplossing, namelijk om digitale dossiers uit het Omgevingsloket te vervangen door papieren reproducties en die in de eigen backoffice duurzaam op te slaan. Maar dat is wel een doodlopende, omslachtige en dure weg. En om schaduwarchivering te voorkomen moeten dan ook de digitale dossiers worden vernietigd. Gaat het om blijvend te bewaren dossiers, dan is volgens de Archiefwet voor zo’n vervanging een machtiging nodig. Die ‘machtiging tot substitutie’ is natuurlijk ook vereist voor het omgekeerde: vervanging van papieren aanvraagdossiers door digitale dossiers.

Een machtiging tot substitutie wordt verleend door de provincie voor gemeenten en de waterschappen, en door de minister van OCW voor de provincies en de centrale overheid. Op dit moment zijn er verschillende beleidsregels van de provincies en van het Rijk die aangeven waar een bevoegd gezag aan moet voldoen om zo’n machtiging te krijgen. Het is belangrijk dat elk bevoegd gezag gebruik maakt van een model substitutieaanvraag. Daarnaast moet het goed voorgelicht zijn over de vereisten om voor machtiging in aanmerking te komen.

Selectielijsten
Een punt dat te maken heeft met de systematiek van de Wabo, is aanpassing van de bestaande archiefselectielijsten. Bewaartermijnen ten aanzien van vergunningendossiers kunnen flink verschillen: denk aan een kapvergunning versus een ‘zware’ milieuvergunning. Van sommige zaken moet het dossier zelfs voor altijd bewaard blijven. Door de stapeling van afzonderlijke vergunningen tot één Wabo-vergunning treedt in complexe zaken een samenloop van allerlei bewaartermijnen en -beslissingen op. Daarvoor moeten nu oplossingen worden gevonden. Bijkomend punt is dat de systematiek van selectielijsten voor het Rijk, de provincies en gemeenten nogal uiteenloopt. In de komende maanden zal het NA eraan meewerken om die uitdaging voor alle overheden zo goed en zo efficiënt mogelijk op te lossen.

Archiefwaardig?
Het Nationaal Archief ziet in het Omgevingsloket kansen. Het stimuleert de overgang naar digitaal werken en archiveren.
De Wabo kan een impuls geven aan verdere standaardisering van werkwijzen en aan uniformering en verbetering van het archiefbeheer. Het kan ook leiden tot meer eenheid in het systeem van archiefselectielijsten. Dat alles is belangrijk, omdat burgers en bedrijven er zo op kunnen vertrouwen dat hun rechten en plichten goed en toegankelijk worden bijgehouden.
Het Omgevingsloket is archiefwaardig, mits daarachter de zaken ook goed zijn geregeld. Daarbij gaat het zoals bij zovele digitaliseringsprojecten uiteindelijk om een goede organisatie, dus gewoon ‘ouderwets’ mensenwerk. Het NA draagt daar graag zijn steentje aan bij.

robbert.jan.hageman@nationaalarchief.nl

Robbert Jan Hageman werkt bij het Nationaal Archief, sector Selectie en Bestel


1 Het advies heet Wabo en Archiefwet. Advies inzake de ‘archiefwaardigheid’ van de landelijke voorziening Omgevingsloket online en is te vinden als bijlage bij nieuwsbericht 574 op de website www.omgevingsvergunning.nl. De werkgroep die het advies van het Nationaal Archief voorbereidde, bestond uit Jacques Bogaarts, Nico van Egmond en Robbert Jan Hageman, en stond onder leiding van Cécile van der Tweel.
2 Zie publicaties van prof. dr. J.H.A.M. Grijpink, waaronder Kijk op ketens. Het ketenlandschap van Nederland, red. Jan Grijpink en Marijn Plomp, Utrecht 2009.
3 Dit handboek wordt momenteel ontwikkeld door het Platform Omgevings-recht van Stadswerk, vereniging van professionals op het gebied van de fysieke leefomgeving (zie www.stadswerk.nl).