1 augustus 2010

Leidraad Wabo-DIV/archivering

image for Leidraad Wabo-DIV/archivering image

Waarom een ‘Leidraad Wabo-DIV/archivering’?

Waarom een ‘Leidraad Wabo-DIV/archivering’?
Voordat ingegaan wordt op de inhoud van de Leidraad is het handig na te gaan waarom er een ‘Leidraad Wabo-DIV/archivering’ moest komen. De Wabo (wet algemene bepalingen omgevingsrecht) is een ingewikkelde wet, die een belangrijk gedeelte van het vergunningwerkveld van de overheid reorganiseert en nieuwe constructies introduceert voor de vergunningverlening voor de gebouwde omgeving, zoals het één-loket-principe en het bundelen van de verantwoordelijkheid voor de omgevingsvergunning bij één overheid, in de Wabo het bevoegd gezag genoemd. In het verlengde van één loket en één bevoegd gezag past dan één omgevingsdossier en één omgevingsarchief. Wat is dan nog het probleem voor Wabo-DIV zou je zeggen? Richt het omgevingsdossier en het omgevingsarchief in volgens de regels en richtlijnen die er zijn en ga over tot de orde van de dag.

Termijnbewaking
Kennelijk is er iets wat het complex maakt en dat blijkt de samenwerking te zijn tussen het bevoegd gezag en de adviseurs, die voor onderdelen van de omgevingsvergunning advies moeten uitbrengen. Bij het merendeel van de vergunningaanvragen voor de omgevingsvergunning is het bevoegd gezag een gemeente (bij de minderheid van de aanvragen is dat de provincie of het Rijk) en zijn – afhankelijk van de samenstelling van de vergunningaanvraag (de vergunningplichtige onderdelen) – verschillende adviseurs betrokken: de provincie (voor het afgeven van een verklaring van geen bedenking voor het onderdeel Milieu), het waterschap, de veiligheidsregio of het ministerie van Landbouw (voor het afgeven van een verklaring van geen bedenking voor het onderdeel Natuur). Het bevoegd gezag moet ervoor zorgen dat alle adviseurs hun adviezen kunnen baseren op de juiste documenten, zowel van de aanvrager als van aanvullende documenten van het bevoegd gezag. Kortom: de complexiteit van Wabo-DIV is terug te voeren op de opgave van het bevoegd gezag om documenten te delen en ter beschikking te stellen aan de verschillende adviseurs.

Dit is niet anders dan de situatie van een hoofdaannemer in een bouwproject, die zijn onderaannemers en toeleveranciers documenten ter beschikking moet stellen om hun onderdeel van het bouwproject te kunnen leveren. En niet anders dan een fabrikant van industriële producten, zoals een auto, die een auto assembleert op basis van het Just-in-Time-principe en onderdelen precies op tijd laat aanleveren op basis van tevoren geleverde documentatie over het te leveren product. Het bevoegd gezag in de nieuwe vergunningfabriek van de overheid heeft ook een aantal leveranciers (adviseurs), die op basis van het delen van documenten hun vergunningonderdeel (hun advies of verklaring van geen bedenking in de vorm van een formeel document) Just-in-Time (JIT) moeten aanleveren. Dit binnen de dwingende termijnen van de Wabo, zowel voor een reguliere als een uitgebreide vergunningprocedure. Voor deze overall termijnbewaking is het bevoegd gezag verantwoordelijk en die zal weer termijnafspraken met de adviseurs maken voor de levering van hun adviezen.

Voorkeurshulpmiddel
Tot zover niets nieuws onder de zon. Wat het echt complex maakt voor de overheid bij de Wabo is het gebruik van het Omgevingsloket online als gecentraliseerd hulpmiddel om documenten van het bevoegd gezag met adviseurs te delen. Voor dit delen van documenten zijn er in principe verschillende technische mogelijkheden, zoals de combinatie van een eigen vergunningsysteem met een zaakmanagementsysteem en een Document Management Systeem. Het ministerie van VROM heeft het landelijke Omgevingsloket online prominent neergezet als voorkeurshulpmiddel voor het delen van documenten.

Vanuit de eigen verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag had het ministerie van VROM er ook voor kunnen kiezen dit geheel aan het bevoegde gezag over te laten. De focus had dan volledig kunnen liggen op de functionele eisen voor de inrichting van het omgevingsdossier en de inrichting van het omgevingsarchief.
De realiteit is anders: er is een keuze tussen de centrale oplossing van het ministerie van VROM in de dossiermodule van het Omgevingsloket online en de lokale oplossing van het bevoegd gezag met een eigen technische oplossing. Daardoor is de context voor Wabo-DIV extra complex geworden en dit is de voedingsbodem voor de ‘Leidraad Wabo-DIV/archivering’.

De opgave van de leidraad
In de Uitvoeringsagenda Wabo-DIV 2009 staat als opgave voor het ‘Instructieboekje Wabo-DIV’ (zoals de leidraad toen nog werd genoemd) aangegeven, dat een overzicht van instructies voor het gebruik van het Omgevingsloket online voor dossiervorming en archivering nodig is. Dit moet gezien worden tegen de achtergrond dat er na de zomer 2009 nog geen sprake was van een goed gedocumenteerd Omgevingsloket online en dat dit bovendien nog verre van uitontwikkeld was. Het Nationaal Archief pleitte dan ook voor een goede systeembeschrijving van het Omgevingsloket online in een advies van april 2009 aan het ministerie van VROM. Deze systeembeschrijving van het Omgevingsloket online was echter gedurende het maken van de latere ‘Leidraad Wabo-DIV/archivering’ niet beschikbaar, waardoor in deze leidraad noodgedwongen veel ruimte wordt ingenomen om de werking van het Omgevingsloket online uit de doeken te doen. Doordat de beschrijving van het Omgevingsloket online vermengd is met de eigenlijke opgave om instructies voor dossiervorming en archivering te geven en de leidraad uitvoerig ingaat op aanpalende onderwerpen als een proeve van selectielijst omgevingsvergunning, heeft deze meer het karakter van een Wabo-DIV-encyclopedie dan van een instructieboekje.

De essentie van de leidraad
De kern van de leidraad wordt gevormd door de beslissingen, die – zoals hierboven al aangegeven – het bevoegd gezag moet nemen bij de keuze van een gebruiksoptie van het Omgevingsloket online. Dit is het onderwerp van hoofdstuk 5 ‘De keuze van een gebruiksoptie’ en beslaat de bladzijden 31 t/m 46. De voorafgaande hoofdstukken kunnen beschouwd worden als een inleiding voor of aanloop naar het kernhoofdstuk en de daarop volgende resterende hoofdstukken kunnen beschouwd worden als een nadere beschrijving van aanpalende onderwerpen, zoals het opstellen van een Wabo-ordeningsplan (hoofdstuk 6), het inregelen van bewaar- en vernietigingstermijnen (hoofdstuk 7), het modelleren van het intakeproces (hoofdstuk 8), het modelleren van het samenwerkingsproces (hoofdstuk 9), het digitaal maken van documenten (hoofdstuk 10), het up- en downloaden van documenten (hoofdstuk 11), de overdrachtsprocedure Omgevingsloket online (hoofdstuk 12) en tenslotte de bijlagen van hoofdstuk 13.
De vraag die daarmee centraal staat is: “Verschaft hoofdstuk 5 voldoende duidelijkheid over het kiezen van een gebruiksoptie?”

De keuze van een gebruiksoptie
In de inleiding van hoofdstuk 5 wordt aangegeven wat de inhoud is van dit hoofdstuk: “Ieder bevoegd gezag moet voor zichzelf een keuze maken hoe zij Omgevingsloket online wil inzetten. Dit hoofdstuk is gewijd aan de gebruiksopties van Omgevingsloket online en de factoren die bij de keuze een rol spelen.”

Vervolgens worden in paragraaf 5.2 de gebruiksopties genoemd:

  1. volledig gebruik van de behandelmodule;
  2. combinatie van eigen systemen en de behandelmodule;
  3. volledig gebruik van de eigen systemen en geen gebruik van de behandelmodule.

Bij de uitwerking van de gebruiksopties van het Omgevingsloket online worden de vijf samenwerkingsscenario’s als vertrekpunt genomen die het ministerie van VROM een aantal jaren geleden heeft voorgesteld en waarin het Omgevingsloket online in het centrum van de samenwerking wordt geplaatst. In 2009 kwam het ministerie van VROM tot de conclusie dat deze vijf samenwerkingsscenario’s teveel van het goede waren en heeft het besloten om alleen samenwerkingsscenario I (bevoegd gezag en adviseurs gebruiken dossiermodule Omgevingsloket online) en samenwerkingsscenario V (bevoegd gezag en adviseurs gebruiken eigen systeem) uit te werken. Dit betekent dat gebruiksoptie 1 in paragraaf 5.2 overeenkomt met samenwerkingsscenario I en gebruiksoptie 3 met samenwerkingsscenario V. Gebruiksoptie 2, ook wel het hybride samenwerkingsscenario genoemd, kan echter niet een-opeen afgebeeld worden op een samenwerkingsscenario van het ministerie van VROM.

Hier wreekt zich dat de rol van het Omgevingsloket online het uitgangspunt in de analyse van de gebruiksopties in de leidraad is. Een ander uitgangspunt zou naar mijn mening kunnen en moeten zijn de samenwerking tussen het bevoegd gezag en de adviseurs, vanuit het perspectief van het delen van documenten en gegevens. Gemakshalve introduceer ik daarvoor opnieuw het begrip omgevingsdossier, op te vatten als een ketendossier, dat zowel voor het bevoegd gezag als voor de adviseurs beschikbaar is om gezamenlijk, en weliswaar onder regie van het bevoegd gezag, te werken aan de behandeling van de omgevingsvergunning. Ik heb dit omgevingsdossier ook al genoemd bij de inleiding van deze recensie.

Op procesniveau is het kunnen beschikken over een goed georganiseerd en voor alle betrokkenen beschikbaar omgevingsdossier een kritische succesfactor voor het efficiënt inrichten van dat vergunningproces. Daarom zou de keuze van een gebruiksoptie vooral bezien moeten worden vanuit de optimalisatie van het samenwerkingsproces en daarmee vanuit de optimale inrichting van en toegang tot het omgevingsdossier.
Er zijn dan slechts twee geschikte locaties voor het omgevingsdossier, namelijk in de dossiermodule van het Omgevingsloket online of in de backoffice van het bevoegd gezag, terwijl in beide situaties het bevoegd gezag conform de Archiefwet de rol van zorgdrager voor het omgevingsdossier heeft.
Als de belangen van de adviseurs afgewogen worden tegen de belangen van het bevoegd gezag is voor beide rollen nodig dat snel gehandeld kan worden, gezien de dwingende termijnen van de Wabo voor het nemen van besluiten voor de omgevingsvergunning en dat binnen die termijnbewaking elk zijn rol pas maximaal kan spelen als Just In Time beschikt kan worden over de juiste documenten.

De moeizame manier waarop nu in hoofdstuk 5 gemanoeuvreerd moet worden om tot een goede keuze te komen geeft aan dat de onderliggende principes, zoals de heldere positionering van een omgevingsdossier, niet aanwezig zijn.

Wabo-DIV back to basics
Mijn conclusie over de gehele Leidraad Wabo-DIV/Archivering naar aanleiding van de beoordeling van hoofdstuk 5 is dat er complexiteitsreductie moet plaatsvinden in de opgave voor Wabo-DIV en dat deze opgave teruggebracht moet worden tot de basis: Wabo-DIV back to basics.
De discussie over de gebruiksopties van het Omgevingsloket online moet van de agenda van Wabo-DIV verdwijnen en teruggebracht worden naar de informatiearchitecten en systeemintegratoren van het bevoegde gezag (gemeenten, provincies en Rijk). Reden hiervoor is dat het een systeemkeuze is op basis van architectuuruitgangspunten en niet primair op basis van DIV-principes. Bovendien moeten ook de proceseigenarenvan het toekomstige Wabo-vergunningproces bij deze systeemkeuze worden betrokken, want de optimalisatie van de samenwerking voor de omgevingsvergunning is hun belang: zij zijn de belangrijkste stakeholders van een goede inrichting van de hulpmiddelen en systemen voor de samenwerking tussen bevoegd gezag en adviseurs.
Het is een overbelasting van de Wabo-DIV-agenda om de keuze van de gebruiksopties primair daar neer te leggen.

Dit betekent dat de huidige kern van de Leidraad Wabo-DIV/ Archivering, namelijk de keus tussen de gebruiksopties, kan verdwijnen en dat de focus komt te liggen op de praktische inrichting en de geordende staat van het omgevingsdossier en het omgevingsarchief. Daarmee komt de leidraad ook dichter bij de kerncompetenties en de kennis van de documentmanagementmedewerkers en worden ze niet belast met onderwerpen waar ze feitelijk geen of nauwelijks invloed op kunnen uitoefenen.

Afrondende conclusies
Het is goed dat de Leidraad Wabo-DIV/archivering versie 1.0 is verschenen. Het is voor het eerst dat zo uitgebreid uit de doeken gedaan wordt welke onderwerpen er spelen en welke discussies nog gevoerd moeten worden. In die zin is de leidraad vooral een uitstekend document voor de beeldvorming waar we nu staan met de vragen rond Wabo-DIV, maar ook breder, met de vragen rond het inrichten van een slimme Waboinfrastructuur en Wabo-systeemomgeving.

De leidraad maakt indringend duidelijk dat een goede dialoog tussen de toekomstige samenwerkingspartners van de Wabo en de omgevingsvergunning nodig is om verder te werken aan de inrichting van die slimme Wabo-infrastructuur en Wabosysteemomgeving. Het lijkt er sterk op dat de regie meer moet komen te liggen bij het toekomstige bevoegde gezag (gemeenten, provincies en Rijk) en minder bij het ministerie van VROM om te bepalen hoe die eruit komen te zien.

Ook voor de regie over de inrichting van het omgevingsdossier en het omgevingsarchief geldt dat. Hierbij is nadrukkelijk het bevoegd gezag van de Wabo aan zet en verantwoordelijk voor een goede afstemming met de adviseurs als ketenpartners. Nieuwe versies van de leidraad kunnen daarin een belangrijke rol gaan spelen. Een laatste advies voor die nieuwe versie: besteed aandacht aan de ketenaspecten van het 0mgevingsdossier en het omgevingsarchief en aan de interoperabiliteit, al is het alleen maar om de lezers te laten wennen aan het ketendenken en mee te nemen in hun vakontwikkeling.

 

jacques@duivenvoordenconsultancy.nl

Jacques Duivenvoorden beheert het bureau voor interim-management en advisering J.J. Duivenvoorden Consultancy bv.