1 december 2010

SOD: Verslag SOD congres ‘Zaak- en procesgericht werken’

image for SOD: Verslag SOD congres ‘Zaak- en procesgericht werken’ image

De voorzitter van de SOD, Joost Cox, opende het congres en verduidelijkte nog even het verschil tussen de SOD Stichting en de SOD Vereniging. Interessant blijkt de respons (tweehonderd leden) op de enquête onder de leden. Een dergelijke uitkomst maakt het onderzoek significant waardevol. Er schijnen zo’n honderd suggesties te zijn binnengekomen over een te kiezen richting. Blijkbaar willen veel leden meedoen met de vereniging, tenminste als er heldere doelstellingen zijn en er sprake is van beperkte tijdsbesteding.

De voorzitter van de SOD, Joost Cox, opende het congres en verduidelijkte nog even het verschil tussen de SOD Stichting en de SOD Vereniging. Interessant blijkt de respons (tweehonderd leden) op de enquête onder de leden. Een dergelijke uitkomst maakt het onderzoek significant waardevol. Er schijnen zo’n honderd suggesties te zijn binnengekomen over een te kiezen richting. Blijkbaar willen veel leden meedoen met de vereniging, tenminste als er heldere doelstellingen zijn en er sprake is van beperkte tijdsbesteding. Op het moment van publiceren van dit verslag heeft het bestuur haar reactie geformuleerd. Als er al een vraag zou zijn over het bestaansrecht van de SOD, de leden willen dat in ieder geval.

Samenwerken is het toverwoord
De eerste spreker op het congres was Han Polman, burgemeester van de gemeente Bergen Op Zoom en voorzitter van de VNG-commissie Gemeentelijke Dienstverlening en Informatiebeleid (GDI).
Zijn presentatie vertrok vanuit de VNGvisie op gemeentelijke dienstverlening ‘Dienstverlening draait om mensen, de basis op orde’ (VNG, maart 2010). In deze visie moet de burger centraal gesteld worden. De gemeente is dan ook de meest nabije overheid voor de burger. Die burger eist een excellente dienstverlening.

Od december 2010, blz. 30

Met de economische crisis zijn de uitdagingen nog groter, de overheden hebben hun begroting voor 2011 ingeleverd en zien dat die voor 2012 moeizamer zal worden. Hoe verhoudt zich dit met de hogere eisen aan de dienstverlening en de eisen gesteld aan de verbeterde (documentaire) informatievoorziening? Hoe gaan we die uitdagingen aan en hoe maken we duidelijk wat kan en wat niet kan? De VNG is in gesprek met de rijksoverheid om die uitdaging gezamenlijk aan te gaan. Gemeenten kunnen heel veel, maar willen wel weten wat de voorwaarden daarvoor zijn. Net als veel gemeenten heeft ook Bergen Op Zoom met ‘de Bergsche weg’ al behoorlijk wat bereikt, denk aan de basisregistraties, zaakgericht werken, jeugdzorg en Wabo. De (informatie) huishouding op orde te houden is de uitdaging met vele kansen, ondanks een groot aantal veranderingen. Burgemeester Polman stelde dat de formatie van DIV zeker kan verminderen, maar dat ook duidelijk moet blijken waar dan de winst zit. Zie daarbij de opgave niet taakgericht, maar stel de maatschappelijke winst primair.

Samenwerken is het toverwoord. Als je alle gemeenten samen beschouwt als één groot concern, dat dezelfde standaarden en dezelfde normen gebruikt, kan de dienstverlening flink verbeteren. De voordelen van een dergelijke visie wegen niet op tegen het verkeerde idee een of ander vorm van autonomie kwijt te raken. Zie ook hoe de jongeren willen dat een overheid functioneert: de mogelijkheid een vraag op één plek te stellen en een duidelijk, zeker en snel antwoord te krijgen.
Digitale indiening van de vraag en uiteraard digitale afdoening helpen mee en dat alles onder de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur. Wel houden we daarbij rekening met alle burgers, dus inclusief beschikbaarheid van de analoge lijnen. Bij het digitaal/zaakgericht werken moeten de formulieren digitaal zijn en moet er duidelijkheid zijn over wat er wordt vastgelegd. Risicomijdend gedrag mag daar geen norm in zijn. Je vraagt niet ‘voor de zekerheid’ een Verklaring niet-vervuilde grond bij een aanvraag voor een vergunning voor het plaatsen van een dakkapel.
Daarnaast blijft het van belang zaken goed gedocumenteerd te zijn met behulp van goede basisregistraties, zodat er sprake is van zorgvuldigheid en (digitale) duurzaamheid. Denk daarbij ook aan een goede beveiliging; Bergen op Zoom heeft daarmee een praktische les geleerd toen een open toegang leidde tot ongewenste wijzigingen in het systeem.
Het hebben van goede basisregistraties (adressen, personen, gebouwen) heeft al geleid tot slim beleid en goede handhaving, zeker bij het confronteren van gegevens. Op het gebied van duurzaamheid is gekeken naar de baseline van het rijk, waarbij de VNG heeft aangegeven die baseline in een aangepaste vorm (zie de presentatie van Kees Duijvelaar) ook te willen gebruiken.
Op het gebied van de privacy stelt Polman dat overheidsinformatie betrouwbaar moet blijven en privacy gewaarborgd. Wel stelt hij daar wat opener in te willen zijn, omdat ook de burger zelf wat onvoorzichtiger is (zie bijv. Facebook). Privacy is vaak onderwerp van discussie, maar als de wet dit bepaalt, stelt Polman, moet dat voldoende zijn om te mogen vastleggen. Er is overigens een toets in ontwikkeling (assessment), om ook de privacy genormeerd te krijgen.

Polman eindigde met de stellingen dat de mens centraal staat bij zijn zaak en dat er veel meer kan dan je uit privacyoogpunt zou denken. Zaakgericht werken met de juiste condities is een mogelijkheid om de overheid in algemene zin te verbeteren.

Echte integrale dienstverlening
Ook de tweede spreker, Johan van der Waal, vertegenwoordiger van KING, stelt ‘de mens centraal’. Van der Waal hield een lezing over de wereld van de dienstverlening in relatie tot de life events.
Van der Waal toonde een film en liet daarbij overduidelijk zien wie er bij een dienstverlening betrokken kan zijn als een burger zich meldt bij de overheid; deze realistische case toont vijfentwintig hulpverleners die aan de slag gaan. Hoe kun je dat nu beter afstemmen of coördineren, zodat sprake kan zijn van echte integrale dienstverlening? Iedereen weet wat er voor een burger minimaal geregeld moet worden, zoals brood, een dak boven het hoofd, onderwijs enzovoorts, maar hoe regel je dat met minder geld en wat betekent dit voor de gehele keten? Ieder levert een eigen dienst, terwijl de koppeling tussen die diensten er nog niet of niet volledig is. Doelstellingen worden vaak in niet dekkende wetten vastgesteld, met lokaal beleid weer aangepast, waarna ook het ambtenarenapparaat daar een eigen draai aan geeft. Suboptimalisatie op procesniveau lijkt te zorgen voor een verslechtering van de eerdere doelstellingen.

Er wordt gezocht naar oplossingen voor deze problematiek en Van der Waal vertelde over een onderzoek naar een systeem voor jongeren. Er spelen bij die jongeren veel zaken en er zijn veel gegevens beschikbaar. Om zaken in hun gehele verband te kunnen behandelen is het nodig om zaaktriggers (diploma, ongeluk, werk enz.) te vinden, die een volgende actie starten. Waar kan die signalering plaatsvinden en hoe begint de vervolgactie. Dit betekent intensieve samenwerking, zodat men elkaar vindt bij het behandelen van cases? Van der Waal noemde een voorbeeld waar integrale dienstverlening al werkt. De gemeente Hoorn gebruikt een beperkt geautomatiseerde webbased toepassing. Deze testapplicatie heeft veel voordelen, is niet altijd klantvriendelijk, soms zelfs ongewenst gezien vanuit de klant, maar biedt wel een snellere dienstverlening en kent geen dubbele gegevens. Voor de professional is deze handig, geeft een goed klantbeeld en is gemakkelijk over te dragen. Afspraken met de belanghebbenden, ofschoon soms moeilijk te maken, zijn wel heel belangrijk om tot een goed resultaat te komen.

Generieke processen
De derde spreker Eugène Verbeek, expert e-dienstverlening bij KING, stelde in zijn presentatie de zaak centraal en ging in op de voordelen, de klantwaarde en de benodigde competenties.
Verbeek stelde dat er geen definitie is voor zaakgericht werken, dus klakkeloos kopiëren van anderen heeft geen zin. Ga altijd na wat de impact op de organisatie is en bedenk dat er geen 984 processen zijn bij een organisatie, wel een dergelijk groot aantal producten. Dat betekent net als wat Van der Waal al aangaf dat het aantal processen veel minder kan.

De huidige aandacht voor het digitaliseren heeft ook tot doel de dienstverlening te verbeteren, waarbij de digitale snelweg slechts een hulpmiddel is en niet een doel op zich. Zaakgericht werken helpt bij de verbetering van de dienstverlening en heeft grote voordelen ten opzichte van documentgericht werken. Van belang daarbij is overeenstemming te bereiken over de begrippen als product, dienst, zaaktype, proces. Bedenk ook hoe en wanneer een product gekoppeld is aan de klant in relatie tot het proces. De klant ontvangt het eindproduct en niet de tussenproducten waar eigen processen aan gekoppeld zijn. Dat betekent, stelt Verbeek, dat we kunnen werken met generieke processen, zoals intake, behandelen zaak en levering met daarboven het besturen, het bewaken en het beheren van de zaak. Uiteraard geldt een dergelijke vereenvoudiging niet voor complexe vergunningen of beleidsdossiers, die beter projectmatig benaderd kunnen worden.

Verbeek gaf het voorbeeld van de gemeente Delft die alle subsidieverordeningen heeft gewijzigd/samengevoegd tot één subsidieverordening voor alle denkbare subsidies. Voor de zaak centraal en het herontwerp van de processen heeft een organisatie een andere cultuur nodig, denkend van buiten naar binnen en een ander management.

Gezamenlijke normering
De vierde spreker was Jaap Haenen, plaatsvervangend CIO bij het ministerie van Financiën en voorzitter van de subcommissie Informatiehuishouding. Hij nam ons mee ‘Samen op weg met de baseline’. Haenen begon met het wakker schudden, als dat al nodig was, van de aanwezigen met het poneren van de eindconclusie: “Bij Financiën is de DIV-functie gehalveerd en wordt in een latere fase nogmaals gehalveerd!”
Om die conclusie te verduidelijken (of te verdedigen?) nam hij ons mee in de ontwikkelingen bij de rijksoverheid, daarbij stellend dat alles steeds sneller gaat. Waar staan we nu, de baseline als informatie van ‘waarde’, gekomen van informatie ‘op orde’. De behandelaar in het primaire proces zal zich steeds nadrukkelijker bezig houden met van oorsprong archieftaken, bijvoorbeeld met selectie. Daarvoor is een baseline noodzakelijk, functionerend als een geïntegreerd systeem.

De ministeries hebben gekozen voor centralisatie van een aantal ondersteunende functies, zoals de DIV-functie. Centralisatie is van belang om bijvoorbeeld eenheid van taal, standaardisering en gemeenschappelijke systemen te verkrijgen. Die centralisatie is overigens niet vrijblijvend, het is net als bij de keuze voor open source ‘comply or explain’. Voor de informatievoorziening worden bijvoorbeeld dossiers samengevoegd, wat bijvoorbeeld ook geldt voor de veertig inspecties van Financiën.

De oplossing om te komen tot gezamenlijke afspraken is haalbaar met de baseline, de gezamenlijke normering. De baseline moet ons behoeden voor een informatie-infarct. Inmiddels hebben alle departementen de baseline geaccepteerd, maar nog niet volledig ingevoerd. De baseline is een levend document waarmee plaats is om veranderingen direct aan te vullen. Voor die aanvullingen is er een zogenaamde programboard, die zorgt voor procesanalyse en selectiecriteria. Voor de verdere invoer van de baseline is een roadmap gedefinieerd, die zorgt voor een gecontroleerde overgang naar een centraal systeem, ten koste van de nu aanwezige DM- systemen. Een aantal werkgroepen is daar druk mee bezig, waarbij de beveiliging, de kaders, de taalordening en definiëring onderwerpen zijn. De laatste samenvoeging van een aantal departementen heeft gezorgd voor een versnelling van het proces en een drive om door te gaan. ICT wordt een beetje als breekijzer gebruikt. De departementen hebben het beleid geaccepteerd om waar mogelijk papier te vermijden. Bij een van de departementen is dat gelukt. Zou De Jager dit ook zo willen; bovendien is dertien systemen toch veel te duur? De nu al zichtbare directe besparing is de vermindering van dubbele archivering en dus ook minder DIV-taken (gehalveerd weet u nog!). De DIV’er die overblijft zal steeds meer met Het Nieuwe Werken worden geconfronteerd.

De wet van Gossen
De vijfde spreker, Kees Duijvelaar, beleidsmedewerker bij de VNG, maar sinds kort gedetacheerd bij het programmabureau NUP van het ministerie van BZK, pakte na de uiteenzetting van Haenen het stokje ‘baseline’ nog even over. Hij pleitte voor toepassing van het proportionaliteitsprincipe bij toepassing van de baseline op zaakgericht werken: bewaar bij de zaak niet méér informatie dan, gelet op het belang en het afbreukrisico van de zaak, redelijkerwijs nodig is. Duijvelaar vindt dat deze norm deel moet uitmaken van het gemeenschappelijke normenkader dat in de baseline is verankerd.

Zaakgericht werken is van begin tot eind ook een politieke keuze. De politiek moet geen onnodige of te ingewikkelde regels stellen en mag ook niet verlangen dat elk overheidshandelen altijd, onmiddellijk, tot ver achter de komma verantwoord kan worden. Als dat al mogelijk zou zijn, zou alle denkbare informatie bij een zaak moeten worden vastgelegd. Zo’n enorme hoeveelheid informatie is niet te beheren. Zaakgericht werken mag dus geen hype zijn, maar we moeten er wel naar toe en we moeten erop sturen, alleen al omdat met zaakgericht werken veel te besparen valt voor de overheid die staat voor een gigantische bezuinigingsoperatie.

De politiek moet normale eisen stellen, geen onnodige bewijsstukken vragen en uitgaan van vertrouwen in de burger en zijn eigen verantwoordelijkheid. Uit een nog niet gepubliceerd onderzoek blijkt dat in zeventig veel voorkomende processen, bijna vierduizend indieningsvereisten worden gesteld. De helft van deze eisen rust niet op een directe wettelijke grondslag; van de andere helft is een groot deel niet nodig voor het vergunningsverleningproces. Een ambtenaar moet ook met minder informatie verantwoorde beslissingen kunnen nemen; misschien loopt de overheid dan wat vaker het risico dat een zaak niet meer volledig gereconstrueerd kan worden. De politiek moet dit risico maar nemen. Soms je verlies nemen is vaak goedkoper. De houding van veel ambtenaren is nog te zeer risicomijdend.

Proportionaliteit betekent niet meer informatie bij een zaak bewaren dan gelet op het belang nodig is. Duijvelaar noemde daarbij de wet van Gossen, de wet van het afnemend grensnut, ofwel ‘meer is niet beter’! Wel moet bij elke processtap voldoende informatie aanwezig zijn om een volgende stap te kunnen zetten. Een groot voordeel is dat je achteraf niet meer hoeft op te schonen. Als we dat eerder hadden geregeld, zouden er nu geen kilometers achterstand zijn ontstaan.

Een volgende stelling van Duijvelaar had te maken met digitaliseren en substitueren. Hij stelde dat de meeste informatie digital born is en dat daarmee elk papieren document een vorm van obstructie is. Het is het beste om wat nog niet digitaal is, digitaal wordt gemaakt en dat het papier daarna direct wordt vernietigd. Duidelijkheid door juiste regelgeving is daarvoor hard nodig, waarbij je niet moet overdrijven; goed is goed genoeg.

Duijvelaar stelde dat documenten behorende bij een zaak van tevoren gedefinieerd moeten zijn, zodat de zaak altijd compleet is. Hij wil daarbij de baseline gebruiken, die is globaal onderzocht op toepasbaarheid voor de gemeenten. Dat blijkt in grote lijnen zo te zijn; wel zouden de principes van zaakgericht werken en proportionaliteit toegevoegd moeten worden.

Hoe staan we nu met baseline-gemeenten? Veel van de principes zijn al verankerd in de GEMemeentelijke Model Architectuur en GEMMA-standaarden, zoals het Referentiemodel Gemeentelijke Basisgegevens Zaken (RGBZ) en de Zaaktypencatalogus (ZTC). VNG, KING en SOD willen de baseline nu verder verankeren in deze architectuur en standaards.

Daarmee wordt gemeenten, maar ook de hele overheid, een stevig houvast gegeven voor zaakgericht werken binnen het normenkader van de baseline. Een houvast voor efficiënte bedrijfsvoering en dat wordt hoe langer hoe meer ook een politiek interessant onderwerp.

Nota voor een Delfts blauw bord
Na de presentatie van Duijvelaar was een intermezzo ingelast om het SOD-DOXISboekje ‘MO3, een overgang van analoog naar digitaal’ te overhandigen. Joost Cox overhandigde dit aan VNG-directeur Sandra Korthuis. Het boekje brengt de gehele informatiehuishouding onder de aandacht. Het boekje geeft weer hoe gestuurd kan worden van een analoge naar een digitale informatiehuishouding. Uit haar tijd als Rotterdamse wethouder herinnerde mevrouw Korthuis zich nog menig voorval dat illustreert hoe belangrijk zorgvuldige dossiervorming is. Een nota voor een Delfts blauw bord werd gezien als een bonnetje van burgemeester Peper voor een cadeau voor zijn toenmalige vrouw, Neelie Kroes. Maar het betrof niet de verjaardag van ‘die Kroes’, maar de opening van de Cruise-terminal waar Peper het bord voor had gekocht. Pijnlijk, waaruit blijkt dat de juiste informatie van belang kan zijn of een bestuurder in een bonnetjesaffaire aanblijft of niet.

Od december 2010, blz. 32
Overhandiging van het boekje ‘MO3, een overgang van
analoog naar digitaal’ aan mevrouw Sandra Korthuis

Privacybescherming
De laatste spreker (last but zeker niet least) was Frank Kuitenbrouwer, publicist en oud-commentator van NRC Handelsblad. Hij vroeg zich in zijn presentatie af of het binnen het huidige wettelijk privacykader mogelijk is informatie slim te gebruiken, zodanig dat de overheid adequaat toezicht houdt en slagvaardig kan handhaven. Zijn presentatie had dan ook als titel ‘Privacy en doelbinding’. Kuitenbrouwer reageerde op de stelling dat – omdat de burger zelf vaak slordig met persoonlijke gegevens omgaat – het minder een verantwoordelijkheid van de overheid is geworden om zijn privacy te beschermen. Hij vindt de slogan ‘Privacy? Get over it!’ te gemakkelijk, maar ziet ook hoe gemakkelijk in de wereld van smartphones en Hyves persoonlijke gegevens misbruikt worden. Veel gebruikers van Facebook hebben zich daarvan afgekeerd of hebben veel van hun relaties ‘ontvriend’.
Kuitenbrouwer stelt dat de consument wordt misleid als het gaat om het gebruik van zijn persoonlijke gegevens en noemde daarbij als voorbeeld de early users van de OV-chipcard. Reisgegevens bleken te kunnen worden opgevraagd en opgezocht voor andere doeleinden dan beloofd. Ook een privacy/beveiligingsissue dat hij noemde is de geotag die een smartphone ongevraagd meezendt, zodat kwaadwillenden precies weten waar dat ding ligt! Je kunt de geotag uitzetten, maar het is nauwelijks te achterhalen hoe je dat moet doen. Bottom line: niet Facebook bepaalt wat de norm is voor privacybescherming; daar hebben wij nog altijd de Grondwet voor.

Het rapport ‘Happy landing’ toont dat privacybezwaren stelselmatig worden onderdrukt. Het gevaar zit ook in de zogenaamde bekende gegevens. De perceptie over die gegevens kunnen vervelende gevolgen hebben, ook de politie interpreteert! Ook kun je de vraag stellen waarom, als jij niets te verbergen hebt, de overheid voor jou wel van alles over jouzelf verbergt. Systeembeveiliging lijkt evident, maar daarmee is de discussie niet afgerond.
Van belang is te zorgen voor afweer van niet-bedoeld gebruik. De vraag is dus waar de gegevens wel voor bedoeld zijn en wat je kunt doen aan het gevaar van misbruik van gegevens. Europa en onze eigen wetgever schrijven ‘doelbinding’ voor. Het loslaten van doelen zorgt voor maatschappelijke schade.
Vele mensen zitten niet met kleine dingen, zoals bekendmaking van bijvoorbeeld de godsdienst, maar realiseer je wel waar gegevens voor welke beslissingen mogen worden gebruikt. Informationeel zelfbeschermingsrecht speelt bij handhaving en strafrechtpleging een belangrijke rol: je bent onschuldig tot het tegendeel bewezen is.
Een ander fundamenteel recht is een actief recht van de burger om alle gegevens te krijgen om rechtens te verdedigen. Soms lijkt het daarom ook zinvol om alle gegevens te bewaren, want hoe weet je echt wat de burger denkt, hoe weet je dat van tevoren. Er is dus duidelijk een verband tussen bescherming van de privacy en de openbaarheid.

Dan is er nog het fundamenteel beginsel van nevenschikking. De burger kan niet tegen zijn zin de digitale snelweg op gedwongen worden. Maar ook dat blijkt toch echt te gebeuren; Kuitenbrouwer noemde als voorbeeld de digitale Staatscourant.

De huidige regering heeft het over horizonbepaling als toets van privacy; de balans tussen beveiliging en privacy is weg. Een nieuwe commissie stelt met ‘select before you collect’ de realisatie van privacy met de bestaande wetgeving. Daarbij wordt gesteld dat als gegevens nodig zijn voor de veiligheid deze gedeeld moet kunnen worden, waarmee de privacy is uitgehold.
Een ander voorbeeld van slechte privacybescherming is de function creep, sluipenderwijs uitbreiden van gebruiksdoelen. Dat gebeurde met het sofinummer. Dit nummer zou alleen voor een gesloten circuit zijn; inmiddels is dit het burgerservicenummer met vele toepassingen en koppelingsmogelijkheden. Nog een slecht voorbeeld is de mogelijkheid van datamining dat het maatschappelijk vertrouwen flink ondermijnt. Een burger is gijzelaar in het proces van de vakmensen, stelt Kuitenbrouwer.
Wat er kan gebeuren met gegevens die onbedoeld en ongeregeld over ons neer komen bleek uit de flashcrash. Informatiesystemen sloegen op hol, beurzen donderden in elkaar, terwijl er feitelijk niets aan de hand was. Hoe kan de overheid in deze tijd nog van de burger verlangen dat hij meewerkt aan het verstrekken van gegevens? Is het vreemd dat de Chinezen bij de volkstelling hun tweede kind niet opgeven?

Od december 2010, blz. 33

Mooie SOD-dag
Bij de afsluiting van het congres door de heer Cox gaf deze nogmaals het belang aan van de verbinding tussen het rijk en de gemeenten; er is nog veel werk te doen!

Het was een mooie SOD-dag en Cox hoopt volgend jaar, bij het tachtigjarig bestaan, op een net zo bijzonder congres met hopelijk nog meer leden dan de nu tweehonderd aanwezigen. Hij bedankte daarbij de organisatoren, Wim Plas en Kees Duijvelaar, voor het goede en interessante programma.

hvanrijn@gmail.com