29 november 2011

Wie bestuurt de e-overheid?

image for Wie bestuurt de e-overheid? image

ICT-projecten hebben een slechte reputatie: ze duren te lang, ze kosten te veel en ze leveren niet wat er van werd verwacht. Dat ligt vooral aan de complexiteit van ICT-projecten: zelden gaat het alleen om computertechnologie; bijna altijd gaat het om verandering van processen en de organisatie en de cultuur daaromheen, om een scala aan belanghebbende partijen met uiteenlopende – soms overspannen – verwachtingen, om gebrekkige communicatie en verantwoording.

ICT-projecten hebben een slechte reputatie: ze duren te lang, ze kosten te veel en ze leveren niet wat er van werd verwacht. Dat ligt vooral aan de complexiteit van ICT-projecten: zelden gaat het alleen om computertechnologie; bijna altijd gaat het om verandering van processen en de organisatie en de cultuur daaromheen, om een scala aan belanghebbende partijen met uiteenlopende – soms overspannen – verwachtingen, om gebrekkige communicatie en verantwoording.
ICT-projecten staan meestal niet op zichzelf maar maken deel uit van meeromvattende programma’s. Het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en e-overheid is een voorbeeld van een landelijk, overheidsbreed programma. Het raakt alle 1600 overheden en semi-overheden, die daarbij ook moeten sturen op hun eigen beleids- en uitvoeringsprogramma’s, waar ICT een rol in speelt.

Eindelijk controle over ‘ballenbak’?
Neem de gemeenten als voorbeeld. Vanaf de eeuwwisseling kregen zij te maken met een ware hausse aan landelijke, regionale, sectorale en ook nog eigen ICT-projecten. De ballenbak. Met het omvangrijke programma EGEM (Elektronische GEMeenten, 2003) is de ballenbak getemd. Met het aanvullende programma i-teams (2006; de i staat voor ‘implementatie’), werd een legertje gecertificeerde consultants op gemeenten afgestuurd om gemeenten op weg te helpen met een implementatieplan. In bijna alle gemeenten is een dergelijk plan gemaakt. Maar daarmee was de ‘elektronische gemeente’ nog niet gerealiseerd. Dus volgde daarop het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en e-overheid. Dit NUP (eind 2008) heeft de ICT-projecten nog meer gefocust op het doel: één samenwerkende, dienstverlenende, efficiënte overheid die haar informatiehuishouding op orde heeft. Maar ook het NUP schoot niet voldoende op, zo concludeerde de Gatewayreviewcommissie (2010): onvoldoende sturing vanuit een visie en onvoldoende besef van het belang van sturing op implementatie. En dus maakte het NUP een doorstart als i-NUP (2011, de overheidsbrede implementatieagenda voor dienstverlening en e-overheid) met daarbij, speciaal voor gemeenten, een implementatie-ondersteuningsprogramma genaamd Operatie NUP. Dat gaat verder daar, waar de i-teams zijn opgehouden. Weer wordt een legertje KINGen door KING gecertificeerde consultants op gemeenten afgestuurd, dit keer om i-NUP in goede banen te leiden. Wij moeten ons realiseren dat gemeenten méér te wachten staat dan de NUP-bouwstenen simpelweg in hun processen te implementeren. Zij staan voor de ongekend complexe opgave hun hele bedrijfsvoering en hun informatiehuishouding om te vormen ten behoeve van betere dienstverlening, striktere handhaving, transparantere beleids- en verantwoordingsprocessen en dat alles tegen lagere kosten. Een business change van jewelste die alleen maar slaagt als die goed wordt gemanaged.

Veranderingsprocessen gaan maar door
Veranderingsprocessen managen is geen eenmalige, maar een permanente opgave. De maatschappelijke, technologische en de economische omgevingsfactoren veranderen continu. Verandering is de enige constante. Het is dus niet voldoende om eenmalig een veranderingsproces te be geleiden en daarvoor externe consultants in te huren. De gemeentelijke organisatie – of het verband waarin een gemeentelijke organisatie met andere (gemeentelijke) organisaties samenwerkt – zal structureel moeten voorzien in de behoefte aan bekwame CIO’s, programma-, project- en business change managers.
Frank van de Leur, thans Hoofd Bedrijfsvoering en ICT in de gemeente Oss, onderschrijft dit volmondig. Van de Leur was een van de grondleggers van de ‘Heusdense manier van werken’ een vroeg voorbeeld van geslaagde digitalisering en toepassing van plaatsonafhankelijk, proces- en zaakgericht werken, én een schoolvoorbeeld van een organisatieveranderingsproces. Hij heeft daarna ervaring opgedaan als consultant en liet zich door EGEM certificeren. Veranderingsprocessen, met name het bereiken en behouden van alignement tussen ‘business’ en ‘IT’, zijn hem blijven boeien. Hij volgt momenteel een masteropleiding bij Pro Education1, een opleidingsinstituut voor werkende professionals op postbachelor- en masterniveau. Daarmee wil hij zich bekwamen en kwalificeren voor functies als die van CIO. Hij heeft bewust gekozen voor een brede, niet aan de overheid gebonden opleiding of losse opleidingen, zoals die wel door Bestuursacademies en de SOD worden gegeven. Het eerste waarover je moet beschikken, is een breed blikveld. Zijn ervaring als consultant leerde hem dat de mensen in de organisatie vaak onvoldoende worden ‘meegenomen’ in het veranderingsproces. Zo blijft een gemeente die goed op weg is geholpen vanuit een op zichzelf goed programma als i-teams, hulpeloos achter en blijft zij afhankelijk van externe consultants.
Operatie NUP voorziet maar beperkt in kennisdeling en niet in echte opleiding van CIO’s en managers in de gemeente zelf. Daarentegen biedt de Rijksacademie voor de Bedrijfsvoering2 programma’s – ook op masterniveau – voor CIO’s en managers bij het Rijk, die vooralsnog niet toegankelijk zijn voor gemeentelijke gegadigden. Maar die voor gemeenten wel een voorbeeldfunctie kunnen vervullen.

Professionele aansturing noodzakelijk
Good governance, goed management van (ICT-) programma’s is geen sinecure. Omvangrijke programma’s vragen om een methodische inrichting en professionele aansturing. Een methode die bij het programma i-NUP wordt toegepast is Managing Successful programmes (MSP).3 Waar het in een succesvol programma om draait, is leiderschap, visie, focus op resultaten, méérwaarde, samenhang, lerend vermogen en business alignement. Om dat te bereiken worden middelen ingezet als blauwdrukken, businesscases, risico- en kwaliteitsmanagement, en niet te vergeten stakeholder engagement management, vrij vertaald het managen van de verwachtingen van verschillende belanghebbenden (stakeholders).
Het volgen van een strakke methode als MSP maakt een CIO of programmamanager nog niet succesvol. Hij (of zij, uiteraard) zal ook moeten beschikken over persoonlijke kwaliteiten en vaardigheden, met name een brede interesse, een oriëntatie op de omgeving, gevoel voor organisatieverandering en communicatieve vaardigheid. Niet iedereen wordt met deze vaardigheden en kwaliteiten geboren, maar ze zijn tot op zekere hoogte wel aan te leren. Een stimuleringsprogramma – zoals Noorwegen en Denemarken dat kennen voor gemeenten op bestuurlijk en managementniveau – kan goede diensten bewijzen.

Dringend gezocht: professionele stuurlui
Investeren in (eigen) mensen, daar gaat het om. Het zijn uiteindelijk mensen die het verschil maken en dat geldt voor managers in bijzondere mate. De vergrijzing slaat toe, goede managers worden schaars. Kennis lekt weg en moet – op hoog professioneel niveau – worden aangevuld. Maar de laatste monitor gemeenten4 laat zien dat op ambtenaren wordt bezuinigd. Het totale personeelsbestand daalde licht; ook de uitgaven die gemeenten doen aan opleidingen daalden licht tot € 1000 per ambtenaar per jaar – oftewel 2% van de loonsom. Daarbij is de mobiliteit van de ambtenaar matig; 60% van de ambtenaren heeft het maximum van zijn schaal bereikt. De gemiddelde leeftijd is met bijna 46 jaar relatief hoog; in de ‘oudste’ gemeente was de ambtenaar zelfs gemiddeld bijna 56. Gemeenten huren steeds minder externen in – maar naar verhouding nog altijd veel ICT-managers.
Dit alles moet er toe leiden te besluiten goed opgeleide managers in eigen dienst aan te trekken of op te leiden. Hen moet een gunstig loopbaanperspectief geboden worden. Dat is voor veel kleinere gemeenten niet haalbaar. Wat daar voor de hand ligt, is dat managers worden aangetrokken en/of opgeleid voor gemeenten die hun (ICT-) voorzieningen hebben ondergebracht in samenwerkingsverbanden (shared service centra).
De kloof tussen de groeiende behoefte aan bekwame (IT-) managers en de bereidheid hen op te (laten) leiden, groeit snel. Het tij moet worden gekeerd. Anders blijven kleine overheidsorganisaties afhankelijk van dure – maar niet per se betere – externe adviseurs, of blijven de projecten en programma’s uit de hand lopen.

kees.duijvelaar@gmail.com


1 www.proeducation.nl
2 www.rijksacademievoordebedrijfsvoering.nl
3 www.msp-officialsite.com
4 Monitor gemeenten 2010, Personeel in Perspectief, A+O fonds Gemeenten, juli 2011.