De Archiefwet in historisch perspectief

Aan het begin van 2020 is de internetconsultatie voor de nieuwe Archiefwet afgerond. Voor sommigen bevat het wetsvoorstel interessante nieuwe elementen, terwijl anderen benadrukken dat veel bij het oude blijft. In hoeverre sluit de Archiefwet aan bij de dagelijkse praktijk van digitale archiefvorming? Om een antwoord te geven op die vraag is het goed om terug te gaan in de tijd.

De eerste aanzet voor een archiefwet werd gegeven rond 1800. Tegen de achtergrond van de Franse Revolutie ontstond ook in Nederland een knip tussen het archief van de oude instellingen, zonder juridische waarde, en dat van de nieuwe, met direct administratief belang. Naar Frans voorbeeld diende een nationaal archief te worden opgericht dat het beheer en de openbare toegankelijkheid van de oude archieven zou organiseren. In 1814 leidden dat uiteindelijk tot het besluit van Willem I, dat oude archieven van vóór 1794 overgebracht moesten worden naar een speciale bewaarplaats (de Ridderzaal) onder beheer van een archivaris.

Eerste Archiefwet (1891-1918)
Rond 1900 ontstaat het archiefwezen als institutie. Er vormt zich een beroepsgroep van archivarissen met een eigen Vereniging (de VAN, opgericht in 1891), blad (het Nederlandsch Archievenblad) en methode (de Handleiding voor het ordenen en beschrijven van archieven van 1898). Voorwaarde voor deze institutionalisering was een eigen Archiefwet. Die kwam tot stand in 1918 op het initiatief van de VAN. De wet legde onder meer het principe van overbrenging van oude archieven naar een archiefbewaarplaats, de openbaarheid van overgebrachte archieven, vakbekwaamheidseisen voor archivarissen, vernietigingsvoorschriften en eisen voor archiefbeheer bij decentrale overheden voor het eerst vast. De wet was er één voor en door archivarissen en codificeerde de negentiende-eeuwse archiefpraktijk met betrekking tot oud archief. Jongere archieven zijn begin twintigste eeuw dan ook nog amper in beeld bij de archivaris.

De tweesprong’ (1946-1962)
Tot directe bemoeienis van de archivaris met moderne archieven en de archiefvorming bij overheden komt het pas na de Tweede Wereldoorlog. Het archiefwezen stond op een tweesprong: moest het zich blijven bezig houden met oude archieven of behoorden de moderne archieven ook tot zijn werkveld? Men koos dat laatste, waardoor een herziening van de Archiefwet noodzakelijk was. In de Archiefwet 1962 werden overheden verplicht om hun archieven in ‘goede en geordende staat te bewaren’ en na 50 jaar over te brengen; de archivaris kreeg het toezicht op niet-overgedragen archief toebedeeld. Hiermee werd de werkingssfeer van de Archiefwet voor het eerst uitgebreid tot de fase vóór overbrenging. Tegelijkertijd bleven de bestaande kaders behouden. De wet bleef volgens de titel een ‘regeling van het archiefwezen’ die de archiefbewaarplaats nog altijd als uiteindelijke bestemming van archieven beschouwde en bovendien met het nieuwe wettelijke principe van overbrenging van jonge archieven de knip in de archiefketen tussen archiefwezen enerzijds en archiefvormer anderzijds institutionaliseerde.

Digitaal archiveren (ca. 1990-heden)
Eind twintigste eeuw geeft de opkomst van digitale overheidsinformatie aanleiding om de Archiefwet te herzien. In de Archiefwet 1995 worden de plichten voor archiefvormers opnieuw aangescherpt: zij moeten hun archieven niet alleen in goede en geordende, maar ook ‘toegankelijke staat brengen’ en bewaren. Met de toevoeging ‘ongeacht de vorm’ wordt onder de term ‘archiefbescheiden’ nu ook digitaal materiaal verstaan. De overbrengingstermijn wordt teruggebracht van 50 naar 20 jaar, om de archiefvorming te verbeteren. Dit laatste bracht de archivaris en de archiefvormer weer een stap dichter bij elkaar, maar verder was de Archiefwet 1995 vooral een voortzetting van de wet van 1962.
Vandaag de dag werkt de overheid grotendeels digitaal. Dit heeft geleid tot een andere manier van werken en tot nieuwe uitdagingen. In 2019 is daarom een voorstel voor herziening van de Archiefwet gepresenteerd. Hierin wordt de overbrengingstermijn verkort naar 10 jaar en worden de plichten voor archiefvormers andermaal aangescherpt: zij moeten nu ook ‘passende maatregelen’ nemen om hun archieven in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren. Naast terminologische vernieuwing, meer ruimte voor ‘bewaren bij de bron’ en het schrappen van de diploma-eis voor archivarissen valt op dat archivering nu meer dan ooit ten dienste staat van openbaarheid en verantwoording. Daarmee rekt dit voorstel de institutionele kaders van de Archiefwet op tot het uiterste, maar zonder ze te veranderen: het principe van overbrenging blijft het uitgangspunt, waardoor de Archiefwet in de eerste plaats gaat over overgebracht archief.

Toekomst
Wat leert de geschiedenis van de Archiefwet ons over de bruikbaarheid van deze wet voor archiefvormende overheden? De Archiefwet ontstaat in eerste aanleg rond 1800 als een wet ten behoeve van oud archief aan het einde van de archiefketen. Die insteek krijgt een juridische basis met de Archiefwet 1918. De opgave verschuift in de loop van de tijd echter naar jong archief aan het begin van de archiefketen. Het institutionele raamwerk van de Archiefwet – met de politiek-bestuurlijke, juridische en organisatorische afbakening van verantwoordelijkheden rondom het scharnierpunt van overbrenging – is niet meegegroeid.

In 1962 wordt de werkingssfeer van de Archiefwet op papier weliswaar voor het eerst uitgebreid naar de fase vóór overbrenging, maar zonder dat de wet zijn oorspronkelijke insteek als kader voor het archiefwezen verliest. Deze truc wordt herhaald in 1995 en met het huidige wetsvoorstel is dit, opnieuw het geval. Nog steeds wordt gepoogd om de archiefvorming aan het begin van de archiefketen op te lossen met een instrument dat primair is ontworpen voor het einde van die keten.

Tegelijkertijd biedt het verleden misschien ook een blik op de toekomst. Zoals de voortdurende inkorting van de overbrengingstermijn (van 50 naar 20 naar 10 jaar) laat zien, groeien archiefvorming en archiefbeheer in de Archiefwet al sinds 1962 naar elkaar toe. Het huidige wetsvoorstel lijkt het einde van die ontwikkeling te markeren: bij nog verdergaande toenadering moet het principe van overbrenging los worden gelaten en vallen beide kanten van het stelsel samen, net als vóór 1800. Interessant genoeg biedt de nieuwe Archiefwet juist hiervoor aanzetten, met uitgebreidere mogelijkheden voor ontheffing van overbrenging en bewaren bij de bron. Als de geschetste ontwikkeling doorzet en het stelsel op deze manier implodeert, wordt een nieuwe, fundamentelere herziening van het wettelijk kader voor archivering wellicht al op relatief korte termijn noodzakelijk.

Dit artikel is geschreven door Hedzer Uulders en verscheen oorspronkelijk op 25 september 2020 in Od 6. Het is gebaseerd op een scriptieonderzoek in het kader van de Master of Public Information Management van de Erasmus Universiteit, dat is te raadplegen is op het Kennisplatform Informatierecht van KIA (https://kia.pleio.nl/groups/view/48594512/kennisplatform-informatierecht).