18 januari 2016

Archivaris en raadslid: beiden aan zet om het informatiebeheer te verbeteren

image for Archivaris en raadslid: beiden aan zet om het informatiebeheer te verbeteren image

Tijdens de Leergang Internal Auditing (Haagse Hogeschool, jaargang 2012/2013) hoorde ik van mijn medecursisten over de Wet revitalisering generiek toezicht (Wet RGT) en de gevolgen daarvan voor archiefinspecteurs. Omdat ik als raadslid van de gemeente Westland de indruk kreeg dat onze lokale ambtenaren zelf nog zoekende zijn, is een goede uitvoering van de veranderde wetgeving een persoonlijk actiepunt geworden.

Tijdens de Leergang Internal Auditing (Haagse Hogeschool, jaargang 2012/2013) hoorde ik van mijn medecursisten over de Wet revitalisering generiek toezicht (Wet RGT) en de gevolgen daarvan voor archiefinspecteurs. Omdat ik als raadslid van de gemeente Westland de indruk kreeg dat onze lokale ambtenaren zelf nog zoekende zijn, is een goede uitvoering van de veranderde wetgeving een persoonlijk actiepunt geworden.

Aanloop
In het rapport Van specifiek naar generiek (oktober 2007) adviseerde de commissie-Oosting over de inrichting van het interbestuurlijk toezicht (IBT). Het rapport bevatte fundamentele wijzigingen. Er zou een einde moeten komen aan de vele regelingen voor specifiek toezicht die in de loop der jaren waren ontstaan. De toezichtbureaucratie met de bijbehorende bestuurlijke drukte en de toezichtlast moesten afnemen. Bovendien was het nodig (opnieuw) helderheid te verschaffen over de regelingen rondom het onderlinge toezicht. Voor het behoud van specifiek interbestuurlijk toezicht vond de commissie-Oosting het argument ‘waarborgen van kwaliteit van de decentrale taakuitvoering’ niet toereikend. Kwaliteitsbewaking diende langs andere wegen te worden gerealiseerd.
Wat betreft specifiek toezicht benadrukte de commissie wel het bijzondere karakter van de Archiefwet. Dat is geen sectorale wet, want de Archiefwet richt zich op het totaal van de informatiehuishouding van de overheid – op alle beleidsterreinen. Lolke Folkertsma beargumenteerde in zijn scriptie1 dat het om diezelfde reden logisch was om archieftoezicht en financieelbestuurlijk toezicht samen te voegen: als de financiën een chaos zijn is de gemeente niet in control, maar dat geldt net zo goed als de informatiehuishouding niet deugt. Toch is het specifiek toezicht op het informatiebeheer uit de Archiefwet verdwenen, terwijl het financieel-bestuurlijk toezicht bij de herziening van het toezichtstelsel zelfs expliciet buiten beschouwing is gelaten.

Gevolgen
De Wet RGT plaatste de gemeenteraad weer in de rol van eerste orgaan (= revitalisering) dat toezicht houdt op het college van B&W. Uitgangspunt van de wet is dat vertrouwd wordt op de controle door en verantwoording aan de gemeenteraad. Verder heeft een gemeente in principe met maar één ‘hogere’ overheid te maken: alleen de provincie kan als toezichthouder een besluit tot indeplaatsstelling nemen als een gemeente haar wettelijke taken niet (naar behoren) vervult. Uitzonderingen daargelaten. Prachtige doelstellingen, maar aan deze wijziging van het interbestuurlijk toezicht zijn twee belangrijke randvoorwaarden verbonden:

  1. De controlerende positie van de raad moet in zijn kracht worden gezet.
  2. De verantwoording moet zo veel mogelijk transparant en openbaar zijn.

Het gros van de raadsleden is niet op de hoogte van deze verandering van toezichtrol. Hoe wordt de controlerende positie van de raad dan versterkt?
En ook de ambtenaren zelf zijn zoekende hoe zij – en de wethouder – nu moeten opereren. Kan de aan de raad geleverde informatie dan wel adequaat zijn?
Zodoende wil ik de volgende vragen aan de orde stellen:

  • Kunnen vanuit de gemeentelijke organisatie de informatiebeheerders een transparante verantwoording door B&W bevorderen, waarbij ook voor raadsleden die ‘niets met archieven hebben’, de impact en importantie van het informatiebeheer duidelijk worden?
  • Kunnen de raadsleden die kennis van informatiebeheer hebben, hun collega-raadsleden zo ‘meenemen’ dat de controlerende positie van de raad wordt versterkt?

Mijn standpunt is dat infobeheerder en raadslid beiden aan zet zijn vanwege een gemeenschappelijk doel: het daadwerkelijk verbeteren van het informatiebeheer. Over de belabberde gang van zaken bij Wob-verzoeken zei Roger Vleugels tijdens de laatste KVAN-dagen terecht: ‘De antwoorden komen te laat, omdat de archivering bij overheden niet op orde is. De informatie is er wel, maar men kan het niet tijdig vinden.’

Horizontaal toezicht in de praktijk
Met de aanloop naar de Wet RGT in het achterhoofd, las ik in april 2014 voor het eerst de paragraaf ‘Staat van de Gemeente’ in het jaarverslag van de gemeente Westland. Voorgeschreven door de Wet RGT bevat deze informatie die de provincie nodig heeft om te toetsen of de gemeente haar taken goed heeft uitgevoerd. Eén alinea daarvan geeft de stand van zaken van het gemeentelijk informatie- en archiefbeheer. Daarin is het ‘Verslag Informatie- en Archiefbeheer 2013’ samengevat. Dit verslag was opgesteld door de archiefinspecteur van Delft in opdracht van de gemeentearchivaris van Westland. Deze had de lijst met kritische prestatieindicatoren (KPI’s) op het gebied van archiefbeheer2 ingevuld en was zelf eindverantwoordelijk voor het verslag.
In eerste instantie ontving de raad slechts de collegebrief over het reeds naar de provincie gezonden verslag met de uitnodiging: ‘Uw raad kan inhoudelijk op het verslag reageren, het verslag vaststellen of voor kennisgeving aannemen.’
In de paragraaf Staat van de Gemeente had het informatie- en archiefbeheer echter de kleurcode oranje gekregen. Reden om het niet zomaar voor kennisgeving aan te nemen, maar daarover het gesprek aan te gaan met enkele ambtenaren. Bij de ingekomen stukken medio september troffen we het verslag zelf aan. Doel van de gesprekken was een goed beeld van de situatie te krijgen, zodat de raad kon inschatten of de gemeente op het gebied van informatiebeheer een bijzonder risico liep. Ook zouden we zo het horizontaal toezicht, door de Wet RGT nieuw leven ingeblazen, daadwerkelijk vormgeven.

Zorgpunten
Na de gesprekken bleven er nog een paar zorgpunten over, waar de raad aanbevelingen op heeft geformuleerd. Wat betreft archiefinspectie wordt slechts ad hoc gebruikgemaakt van capaciteit van Gemeentearchief Delft. Dus de gemeente kan niet zelf toezien op het informatiebeheer van voor Westland belangrijke verbonden partijen. Daarom beveelt de raad het college aan het inhuren van deze capaciteit structureel te maken. Eén van de verbonden partijen is de Omgevingsdienst Haaglanden (ODH). Deze voert namens de gemeente taken uit waar Westland zelf verantwoordelijk voor blijft. Pas bij de overbrenging van informatie een en ander met de ODH afstemmen, heeft weinig zin. De gemeente moet ook nu van de informatie daar een beeld hebben en afstemmen wat – en hoe – te zijner tijd door de ODH naar het Historisch Archief Westland wordt overgebracht om daar blijvend te worden beheerd.

Brand
In de nacht van 12 op 13 januari 2015 was er een grote brand in Wateringen waarbij asbest vrijkwam. Deze brand heeft voor de gemeente een aanzienlijke kostenpost opgeleverd. Bij de afronding van dit artikel moet de evaluatie nog beginnen en de informatie zelf is geheim. Maar wat betreft de vorm van de aan de raad beschikbaar gestelde informatie kan gezegd worden: achteraf is gewerkt aan het verzamelen, ordenen en veiligstellen van alle tijdens de brand en bij het opruimwerk ontstane informatie. Deze werkwijze roept vragen op over de voor digitale archivering belangrijke kwaliteitseisen als bruikbaarheid, integriteit, authenticiteit en betrouwbaarheid van het dossier. Als het digitale infobeheer goed geregeld was, was zo’n bewerkingsslag niet nodig geweest. Dan kon met technische middelen de discussie snel gepareerd worden over volledigheid en betrouwbaarheid van het asbestdossier. Is de originele digitale informatie nog aanwezig?
Het resultaat na bewerking is een complex van mappen met duizenden pdf’s die meestal een inhoudsarme bestandsnaam hebben. De informatie is dus papiergeoriënteerd digitaal: degene Westlandse gemeenteraad in vergadering (Zorgman Fotografie). die iets wil constateren, moet alles gewoon doorlezen.

Aanbevelingen
Uit de gang van zaken na de asbestbrand blijkt dat het digitale informatiebeheer bij de gemeente verbetering behoeft. De check op het Verslag Informatie- en Archiefbeheer 2013 bevatte al de aanbeveling daaraan prioriteit te geven; zowel aan technische aspecten van het dagelijkse beheer als aan het gedrag van medewerkers met betrekking tot digitale informatie.
Uiteraard zullen we het aspect informatiebeheer nadrukkelijk meenemen bij de evaluatie van de asbestbrand. Die aanbeveling was al gedaan aan het college, maar is met dit digitale asbestdossier prominent geworden. De ambtelijke organisatie kan vinden dat het complexe informatiebeheer tijdens een crisis veel extra inzet vraagt, maar het informatiebeheer moet input leveren voor de besluitvorming van bestuurders en het optreden van uitvoerders. Ook moet het mogelijk zijn dat later de gang van zaken kan worden gereconstrueerd. Van elk rampenplan kan de paragraaf informatiebeheer tegen het licht worden gehouden. Daarnaast gaven we het college de aanbeveling mee in een volgend verslag over informatie- en archiefbeheer ook plannen, bereikte resultaten en aandachtspunten te vermelden. Dan kan de raad jaar na jaar de voortgang en resultaten controleren en ook iets vinden van een verbeterplan. Zeker zolang het informatiebeheer niet structureel geïnspecteerd wordt en het toezicht van de raad dus cruciaal is, terwijl het belang van informatiebeheer dat van financieel beheer benadert.
De aanbevelingen op het Verslag Informatie- en Archiefbeheer 2013 zijn in een raadsbesluit opgenomen, dat begin juli 2015 unaniem is aangenomen. Een mooi resultaat, maar een nieuw verslag was toen al gereed. Dus pas in het volgende verslag zal verbetering zichtbaar kunnen zijn. Als raadslid draag ik daar mijn steentje aan bij, hopend dat de uitvoerende informatiebeheerders ondertussen initiatief nemen en allang werken aan daadwerkelijke verbetering van het informatiebeheer. Met de werving van een fulltime archiefinspecteur voor twee jaar, zette begin oktober j.l. de wethouder een stap vooruit!

Ter overweging voor vakgenoten
Archivarissen en leidinggevenden ten slotte, vraag ik met dit artikel de transparante verantwoording door B&W aan de raad te bevorderen. Dat is geen sinecure. Op de KVAN-dagen in Amersfoort heb ik in een tafelgesprek mijn initiatief-raadsvoorstel aan de orde gesteld. Uit de opmerkingen van vakgenoten trek ik de conclusie dat dit lastig is. De afstand van een informatiebeheerder tot de verantwoordelijke wethouder is vaak groot.
Zelf vind ik dat ambtenaren over het algemeen terughoudend zijn bij het beantwoorden van vragen van een raadslid. Dat is begrijpelijk vanwege het dualisme tussen raad en college. Ook kan een vraag zomaar een politieke lading krijgen. Vooral in een sterk gepolariseerde gemeenteraad is een genuanceerde beantwoording noodzakelijk.
Het is mijn indruk dat specifiek ambtenaren van archiefdiensten nogal formeel zijn en intern gericht. Daarom was ik bijzonder content met de aansporing van Imgard Becker tijdens de KVAN-dagen op het gebied van communicatie van mijn vakgenoten met bestuurders en beslissers.
Ik ben me ervan bewust dat ik veel van vakgenoten vraag. En misschien sta ik met mijn karakterisering van u op het verkeerde been. Graag verneem ik uw commentaar ter correctie. Uiteraard houd ik me aanbevolen voor ideeën hoe gemeenteraden te bereiken die geen archivaris in de gelederen hebben. Uw suggesties kunnen input zijn voor een vervolgartikel. Verbetering van het informatiebeheer blijft een ongoing story.  

Dick de Heer, informatieadviseur bij het ministerie van Buitenlandse Zaken en lid van de gemeenteraad van de gemeente Westland (dickdeheer25@gmail.com).

Noten
1 Lolke Folkertsma, Modernisering van het (provinciale) archieftoezicht, scriptie HvA (april 2010).
2 Zie voor de KPI-vragenlijst de website van de VNG: vng.nl/onderwerpenindex/cultuur-en-sport/archieven-en-musea/nieuws/waarstaatjegemeentenl-uitgebreid-met-archiefwet-1995