Waarom een nieuwe wet
De nieuwe Erfgoedwet heeft betrekking op onze museale objecten, musea, monumenten en archeologie op het land en onder water. De wet bundelt bestaande wet- en regelgeving voor behoud en beheer van het cultureel erfgoed in Nederland. Hoe het Nederlandse erfgoed behouden en beheerd moet worden, staat nu in verschillende wetten en regelingen.1
Waarom een nieuwe wet
De nieuwe Erfgoedwet heeft betrekking op onze museale objecten, musea, monumenten en archeologie op het land en onder water. De wet bundelt bestaande wet- en regelgeving voor behoud en beheer van het cultureel erfgoed in Nederland. Hoe het Nederlandse erfgoed behouden en beheerd moet worden, staat nu in verschillende wetten en regelingen.1
Elk erfgoedtype heeft eigen specifieke definities, procedures en beschermingsmaatregelen. Deze sectorale versnippering van de erfgoedwetgeving en de noodzakelijke aanpassingen van bestaande wetten zijn de redenen om een integrale erfgoedwet op te stellen, waarin deze specifieke wetten en regelingen zijn geintegreerd. Waar het al goed geregeld was, is niets veranderd – zoals in de Omgevingswet.
Een groot deel van de bepalingen in de Erfgoedwet stond al in andere wetten en regels. Op een aantal gebieden zorgt de Erfgoedwet wel voor veranderingen. Dat geldt voor musea en beheerders van de rijkscollectie. Maar dat is bijvoorbeeld ook van toepassing op het gebied van archeologie. Daar voert de overheid een certificeringsstelsel in. Het uitgangspunt is dat de beschermingsniveaus zoals die in de huidige wetten en regelingen gelden, ten minste worden gehandhaafd.
Met de nieuwe Erfgoedwet legt de overheid overzichtelijk vast hoe met ons erfgoed wordt omgegaan, wie welke verantwoordelijkheden heeft en hoe het toezicht daarop wordt uitgeoefend. Overbodige regels zijn geschrapt en de verantwoordelijkheid voor de bescherming van het cultureel erfgoed ligt waar mogelijk bij het erfgoedveld zelf. Daarmee spreekt de regering het vertrouwen uit dat de sector voldoende kennis, deskundigheid en betrokkenheid heeft om de zorg voor ons cultureel erfgoed in de praktijk waar te maken.
Iedereen die cultuurgoederen en cultureel erfgoed gebruikt of zich daar professioneel mee bezighoudt, kan in aanraking komen met de Erfgoedwet. Dat zijn dan bijvoorbeeld eigenaren, gebruikers en kopers van erfgoed, (rijks)musea, beheerders van de rijkscollectie, (amateur)archeologen, belangenverenigingen, professionals in de erfgoedsector, gemeenten, provincies en verschillende onderdelen van de rijksoverheid.
Erfgoedwet en Archiefwet
Commotie over de relatie met de Archiefwet Interessant is de commotie over de relatie met de Archiefwet die is ontstaan bij de totstandkoming van de Erfgoedwet. In het rapport ‘Ontgrenzen en verbinden’ van januari 2013 adviseert de Raad voor Cultuur in een passage (p. 45) om de bestaande wettelijke regelingen met betrekking tot archieven, monumenten en behoud van cultuurbezit uit te breiden naar musea en dit alles onder te brengen in een overkoepelende erfgoedwet.
Een advies dat in lijn is met het eerdere advies van de Raad voor Cultuur ‘Informatie: grondstof met toekomstwaarde’ uit 2008. Maar dat advies was gebaseerd op het realiseren van een integratie tussen de Archiefwet en de Algemene Wet op Overheidsinformatie. De raad achtte het anno 2008 te ambitieus om deze op korte termijn te realiseren met als argument dat snelle technische ontwikkelingen dan te bepalend zouden zijn voor de nieuwe regelgeving. In 2011 heeft het kabinet in lijn met dit advies in de Archiefvisie aangegeven de tijd nog niet rijp te vinden voor een ‘informatiewet’, al dan niet onder algehele wijziging van de Archiefwet. Het kabinet was voorstander van modernisering van de Archiefwet in kleinere stappen, zonder grote ingrepen.
Bij de brief van 8 maart 2013 aan de minister van OCW hebben onder andere de belangenverenigingen BRAIN/KVAN gereageerd op het advies van januari 2013 van de Raad van Cultuur met om ook de Archiefwet onder te brengen in de integrale Erfgoedwet.
Kern van het betoog van BRAIN/KVAN was de Archiefwet niet onder te brengen in de Erfgoedwet met de volgende argumentatie:
- De Archiefwet is maar zeer ten dele een erfgoedwet.
- De Archiefwet 1995 borgt zowel de tijdelijke (belang voor de bedrijfsvoering, recht‐ en bewijszoekende burgers, democratische controle) als de blijvende waarde van overheidsarchieven (historisch belang, onderdeel cultureel erfgoed).
De erfgoedwaarde wordt gezien door BRAIN/KVAN gezien als een afgeleide waarde die slechts een paar procenten van de overheidsinformatie beslaat en deze laat zich niet in een erfgoedwet reguleren.
Daar hebben ze wel een punt, hoewel de huidige archiefwet- en regelgeving wel erg gericht is op dat deel van de archieven die een blijvende waarde hebben.2
In dezelfde reactie refereert BRAIN/KVAN aan het eerdere advies van de Raad van Cultuur
“Het is de Raad voor Cultuur zelf die bij herhaling heeft gepleit de Archiefwet op termijn op te doen gaan in een informatiewet, die anders dan de Archiefwet niet zozeer uitgaat van het bewaren van archieven, maar van het borgen van de waarde van overheidsinformatie. De digitale archiefvorming vraagt om modernere wettelijke kaders, die uitgaan van continue hergebruik van informatie voor uiteenlopende toepassingen en doelstellingen. In de archiefsector wordt alom, ook door de Algemene Rijksarchivaris, erkend dat de impact en omvang van de digitale ontwikkelingen nog te onvoorspelbaar zijn om ze nu al in een informatiewet te kunnen vatten. Daarom is ervoor gekozen om de archiefwetgeving geleidelijk en naar behoefte te moderniseren. Dat proces is sinds enkele jaren gaande. Een eventuele keuze voor opname van de Archiefwet in een brede erfgoedwet zou daarmee volstrekt in strijd zijn. Het zou bovendien de belangrijke ontwikkelingen die in het kader van uw Archiefvisie en het bijbehorende Interbestuurlijk Archiefconvenant 2012‐2016 worden ingezet doorkruisen en belemmeren.”
‘Documentair erfgoed’ valt niet onder de wetgeving
Ergo: vijf jaar na het advies van de Raad van Cultuur zijn de impact en omvang van de digitale ontwikkelingen nog steeds te onvoorspelbaar om ze in een informatiewet te kunnen vatten. Nu, acht jaar verder, hebben we wel een integrale erfgoedwet, maar een die niet het volledige spectrum van ons ‘erfgoed’ bestrijkt. Ons ‘documentair erfgoed’ als bedoeld in de Archiefwet – om het zo maar even te noemen – valt immers niet onder deze integrale wetgeving. Deze keuze wordt als onderstaand toegelicht in paragraaf 5 de memorie van toelichting van de wet.3
“De wetgeving over archieven blijft, gezien de aard daarvan, zelfstandig voortbestaan en is niet ondergebracht in dit wetsvoorstel. De Archiefwet 1995 regelt dat de archieven van de verschillende overheden zorgvuldig worden bewaard en beschikbaar zijn, zodat iedereen de mogelijkheid heeft om inzicht te verwerven in hoe de overheid in het verleden gewerkt heeft. Vanwege de gerichtheid op informatie en openbaarheid is deze wet niet exclusief een erfgoedwet. De wet leent zich om die reden niet goed voor integratie in dit wetsvoorstel. Op overheidsarchieven blijft derhalve de Archiefwet 1995 van toepassing die het behoud daarvan voldoende waarborgt. Voor archieven moet die wet als lex specialis worden gezien in het geval er sprake is van overlap.”
Misschien een semantische discussie, maar het wordt er voor mij niet duidelijker op. Onderstaand een voorbeeld om die onduidelijkheid toe te lichten.
In artikel 5.9 lid 4 (opslag archeologische vondsten) van de wet4 is de bepaling opgenomen dat de Archiefwet 1995 niet van toepassing is op opgravingsdocumentatie en rapporten die in verband met een opgraving tot stand zijn gebracht. In de memorie van toelichting wordt dat als volgt beargumenteerd:
“Omdat opgravingsdocumentatie en rapporten bescheiden zijn die een overheidsorgaan ontvangt, dienen deze volgens de regels van de Archiefwet 1995 bewaard te worden. Opgravingsdocumentatie en rapporten moeten op grond van de archeologieregelgeving goed bewaard worden. Daarbij is het van belang dat vondsten en de documentatie bij elkaar blijven. De systematiek van de Archiefwet 1995 waarbij bescheiden worden geselecteerd en overgebracht naar een archiefbewaarplaats past daar echter niet bij. Selectie en overbrenging zijn nooit beoogd en om misverstanden te voorkomen is daarom de Archiefwet 1995 nu expliciet uitgesloten op de documentatie en rapporten die bij een opgraving tot stand gebracht worden. Uiteraard is het van belang dat die documenten goed bewaard blijven. Op grond van artikel 5.8, vierde lid, kunnen over de opslag nadere regels worden gesteld. Indien regels worden gesteld zullen deze zoveel mogelijk analoog zijn aan de regels rond bewaring op grond van de Archiefwet 1995.”
Dat de vondst en de daarbij behorende documentatie bij elkaar horen is evident, en dat selectie en overbrenging daarbij niet past is te volgen. Maar de onderliggende vraag is of selectie en overbrenging hier relevant is. Op grond waarvan zou de documentatie overgebracht moeten worden naar een archiefbewaarplaats en gescheiden moeten worden van de vondst c.q. het aangewezen depot? Die vraag wordt niet beantwoord. Zolang de vondst en de daarbij behorende context informatie het belang voor de bedrijfsvoering van het daartoe aangewezen depot dient, is selectie en overbrenging sowieso niet relevant. Vervolgens moeten er wel over de opslag nadere regels worden gesteld die zoveel mogelijk analoog zijn aan de regels rond bewaring op grond van de Archiefwet 1995. Enfin, volgens mij zijn we terug bij af.
Naar analogie van deze bepaling voor archeologische vondsten is het de vraag hoe dit voor de monumenten is/ wordt geregeld. Immers (inspectie)rapporten over bijvoorbeeld de staat van het monument en de samenstelling van oorspronkelijk gebruikte materialen et cetera is eenzelfde contextinformatie als bedoeld bij archeologische vondsten (die overigens een monument kunnen zijn). Ik heb dat nog niet kunnen vinden.
Dus zal de Archiefwet wel van toepassing zijn voor deze cultuurerfgoedobjecten (die niet in een depot beheerd worden). Maar die past daar eigenlijk niet bij als ik dezelfde redenering volg als bij de archeologische vondsten.
Tot slot
Ik kan me voorstellen dat u zich bij het lezen van dit artikel afvraagt wat nu de lijn van het artikel c.q. wat de boodschap is. Dat kan ik me voorstellen, want gedurende de deskresearch en bij het schrijven van dit artikel is mij hetzelfde overkomen. Want veel rapporten met signalen over de staat van onze informatiehuishouding, hebben adviezen met een verschillende kijk op de toepassing, interpretatie en vernieuwing van de wet en regelgeving, en hebben onduidelijke belangen.
Het punt dat ik wil maken is dat de totstandkoming van de Erfgoedwet een mooi moment zou zijn geweest om ook de Archiefwet onder de loep te nemen en zo te komen tot een integrale erfgoedwet en een informatiewet. Door scheiding aan te brengen in het informatiebelang uit oogpunt van goed bestuur en het belang voor het cultureel erfgoed zou een belangrijk deel van de schimmigheid in de huidige wet- en regelgeving kunnen worden weggenomen. De onvoorspelbaarheid van de impact en omvang van de digitale ontwikkelingen kan geen argument meer zijn om acht jaar na het eerste advies van de Raad van Cultuur deze stap niet te zetten.
Modernisering van de Archiefwet in kleinere stappen, zonder grote ingrepen, is geen optie meer. Dat blijft pleisterwerk en neemt de oorzaken waarom wij de informatiehuishouding niet op orde krijgen niet weg. Doorgaan op deze weg zal per definitie leiden tot het aangekondigde informatie-infarct en/of de dementerende overheid. De signalen hierover zijn al veelvuldig afgegeven.
warom@ziggo.nl, Wil Rombout is redactielid van Od.
1 De Erfgoedwet vervangt zes wetten en regelingen op het gebied vancultureel erfgoed:Monumentenwet 1988, Uitvoeringswet UNESCO-verdrag 1970 inzake onrechtmatige invoer, uitvoer of eigendomsoverdracht vancultuurgoederen, Wet tot behoud van cultuurbezit, Wet van 7 maart 2002 tot wijziging van de Wet tot behoud van cultuurbezit in verbandmet een evaluatie van die wet (Stb. 2002, 145), Wet tot teruggavecultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied en Wet verzelfstandigingrijksmuseale diensten.
2 Bestuursrecht, emailen internet. Bestuursrechtelijke aspecten voorelektronische overheidscommunicatie, Klingenberg, A. M., Groningen,2011.
3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 109, nr. 3 51.4 Erfgoedwet: http://cultureelerfgoed.nl/sites/default/files/downloads/dossiers/stb-2015-511.pdf.
