28 september 2017

Actieve openbaarheid

image for Actieve openbaarheid image

In een democratie brengen publieke misvattingen enorme kosten met zich mee. Vraag eens aan willekeurige voorbijgangers hoeveel de overheid jaarlijks besteedt aan gezondheidszorg, hoeveel vluchtelingen er maandelijks het land binnenkomen of hoeveel ambtenaren er zijn. De antwoorden zullen enorm verschillen afhankelijk van de perceptie die men heeft.

In een democratie brengen publieke misvattingen enorme kosten met zich mee. Vraag eens aan willekeurige voorbijgangers hoeveel de overheid jaarlijks besteedt aan gezondheidszorg, hoeveel vluchtelingen er maandelijks het land binnenkomen of hoeveel ambtenaren er zijn. De antwoorden zullen enorm verschillen afhankelijk van de perceptie die men heeft.

Iemand zou kunnen stellen dat de discrepantie tussen de percepties van burgers niet veel uitmaakt, zolang volksvertegenwoordigers of de overheid zelf maar de juiste informatie heeft. Als dat zo is, kun je de democratie beter overlaten aan anderen en het bestuur van het land zo ver mogelijk weghouden van gewone mensen.

Informatie is een burgerrecht
Voor een gezonde democratie is het niet alleen nodig dat mensen kunnen stemmen, maar is juist ook toegang tot informatie van belang. Niet voor niets is het recht op informatie samen met het recht op privacy en de vrijheid van meningsuiting een grondrecht. In combinatie beschermen deze rechten burgers tegen machtsmisbruik. Ook een overheid zelf heeft toegang tot goede informatie nodig. Zeker bij het vinden van consensus in een toch versplinterd politiek landschap is dat van belang.
Het delen van informatie en data heeft veel voordelen. Overheden kunnen niet zonder, maar ook het bedrijfsleven heeft belang bij informatie die ze kan hergebruiken. Er zijn weinig mensen die geen routeplanner gebruiken of die, om te zien of het gaat regenen, niet gebruik maken van een buienradar. Deze applicaties maken gebruik van overheidsinformatie in de vorm van data.

Meer begrip voor open data
Ondanks dat de laatste jaren veel meer begrip is ontstaan over het nut van transparantie en het delen van overheidsinformatie als open data, zijn er nog altijd veel, vaak onnodige, drempels. Tegelijkertijd roept het ontsluiten van overheidsinformatie ook vragen op. Er zijn overheden die voorheen voortgang belemmerden en die nu toch stappen zetten, omdat ze zelf het nut ervan ervaren. Zo ziet het ministerie van Financiën het belang dat in de nabije toekomst overheidsuitgaven tot op transactieniveau als open data beschikbaar komen. Andere overheden zetten stappen omdat de trend niet meer te keren is.
Er zijn ook overheidsorganisaties die pas na een uitdrukkelijke wens van de Tweede Kamer of een gemeenteraad bewegen, en er zijn organisaties die krampachtig proberen vast te houden aan bestaande financieringsmodellen en publiekedatamonopolies. Om er een te noemen: de oude manier waarop openbare publieke registers, zoals bijvoorbeeld het Handelsregister, worden gefinancierd, is een drempel voor het ontsluiten van deze data. Dit, terwijl in omringende landen handelsregisters wel als open data zijn ontsloten en waartoe iedereen toegang heeft.

Drempels
Het is voor een overheid technisch niet moeilijk om data te publiceren. De meeste drempels zijn niet technisch van aard. Ook zijn drempels vaak niet zichtbaar bij het open krijgen van een eenmalige dataset. Veelal liggen drempels in de cultuur van organisaties en op vraagstukken als privacy, verantwoording, de angst voor openheid en de vraag naar structurele of duurzame beschikbaarheid van data.

Informatiehuishouding
Bovenal is er de vraag of de overheid zelf wel haar informatie op orde heeft. Die vraag wordt echter al een decennium lang negatief beantwoord. En dat kun je ook zien in de data zelf. Zo hebben overheden geen unieke identifier zoals bedrijven en organisaties, in de vorm van een KvKnummer, of zoals personen, in de vorm van een bsnnummer, wel hebben. Dat komt mede door een wirwar van allerlei verschillende gedaanten van de overheid zelf. Er zijn bijvoorbeeld een groot aantal lijsten van overheidsorganisaties met verschillende en wisselende naamaanduidingen.

Te weinig wordt de overheid gezien als een overheid. Bovendien zijn er weinig toegankelijke, betrouwbare en actuele registers ontsloten als open data. Er bestaan wel opendataportalen met daarin gepubliceerde datasets van overheden, maar hoeveel gesloten datasets er zijn, is onbekend.

Is de elektronische weg nog altijd afgesloten?
In landen die verder zijn op dit gebied, zoals de Verenigde Staten of het Verenigd Koninkrijk, is het eenvoudig om digitaal een informatieverzoek te doen. Er zijn systemen waarbij een overheidsorganisatie kan worden geselecteerd en een overzicht van informatiebronnen wordt getoond, waarbij vervolgens te zien is welke type informatie op te vragen is. Vervolgens kan dan een digitaal verzoek worden ingediend. Dat scheelt veel tijd en kosten, zowel voor het indienen van een verzoek als voor het verkrijgen van de informatie. Een dergelijk systeem zou in Nederland op dit moment niet kunnen doordat openinformatieregisters ontbreken. Er zijn hier nog steeds een groot aantal overheidsorganisaties, waarbij het nog steeds onmogelijk is om via de elektronische weg een Wobverzoek te doen.

Decentrale data centraal ontsluiten
Daal je af naar decentraal niveau, dan worden de verschillen tussen organisaties groter. Elke gemeente publiceert vaak op eigen wijze data over dezelfde onderwerpen. Neem bijvoorbeeld raadsinformatie, subsidieregisters of stembureaus. Deze data zouden goed gebruikt kunnen worden mits zij onder dezelfde standaard actueel toegankelijk worden. Gemeenten hoeven niet zelf het wiel uit te vinden. Zo zijn er dataplatforms waarop gemeentedata volgens eenzelfde standaard kunnen publiceren. Hoe meer gemeenten volgens een afgesproken standaard data openbaar maken, hoe meer deze data landelijk nut hebben. Een oplossing hiervoor wordt reeds gevonden in enkelvoudige, gestandaardiseerde decentrale datasets en initiatieven op het gebied van open raadsinformatie. Het op een hoger centraal niveau ontsluiten van decentrale informatie is ook een manier waarop informatie beter beschikbaar kan komen.

Actieve openbaarheid
Daarnaast is voor veel overheidsorganisaties actieve openbaarmaking een grote uitdaging. Wanneer data niet duurzaam of structureel worden ontsloten, zal het hergebruik ervan ook geen vlucht nemen. Daar waar datasets door overheidsorganisaties daadwerkelijk structureel, actueel en toegankelijk zijn gemaakt, neemt het hergebruik enorm toe. Dat geldt overigens ook voor het hergebruik door overheidsorganisaties zelf.

Kun je met een beroep op de huidige Wet openbaarheid van bestuur en vooral de nog relatief jonge Wet hergebruik van overheidsinformatie nog een aardig eind komen om een bepaalde dataset toegankelijk te krijgen, dit geldt niet voor het actief en structureel beschikbaar krijgen van open data.

Het lijkt erop dat actieve openbaarmaking niet vrijwillig van de grond komt of mogelijk is, zonder nieuwe moderne transparantiewetgeving. Het verplicht actief ontsluiten van overheidsinformatie roept echter veel weerstand op van overheden. Wellicht komt dat door het besef dat de informatie huishouding niet op orde is en overheden nog altijd te maken hebben met ICT-legacy-problemen. Dit terwijl juist nieuwe wetgeving ervoor zorgt dat de urgentie van het oplossen van dit probleem breed wordt gevoeld.
Het omgekeerde gebeurt. Zonder moderne transparantie wetgeving blijven veel drempels bestaan en zijn mensen van vrijwilligheid afhankelijk voor toegang tot digitale overheidsinformatie. Juist de huidige uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur heeft veel te winnen met actieve openbaarheid en een digitaal informatieregister. De kosten en de tijd die nodig zijn voor de uitvoering zijn namelijk afhankelijk van de huidige staat van de informatie huishouding.

Vorig jaar liet minister Plasterk van Binnenlandse Zaken onderzoek doen naar de kosten van de invoering van de Wet open overheid. Wat de onderzoekers echter hebben nagelaten is te onderzoeken wat de baten zijn van actieve openbaarheid en wat het de overheid zelf, maar vooral de samenleving, oplevert als haar informatiehuishouding op orde is.

arjan@openstate.eu, Arjan el Fassed is directeur van Open State foundation.