Woo: verbetering of papieren tijger?

De Wet open overheid (Woo) is ruim een jaar van kracht. De opvolger van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) moet overheden transparanter maken en ervoor zorgen dat informatie goed vindbaar en makkelijk te ontsluiten is. Over of de Woo daar al in slaagt, verschillen de meningen. Wat vinden ambtenaren van deze nieuwe wet?

Aan het Ambtenarenpanel over de Woo namen 480 mensen deel. Die werken voor het overgrote merendeel bij gemeenten (40 procent) of het rijk (34 procent). Provincies (8 procent), waterschappen (8 procent) en agentschappen/ZBO’s (4 procent) zijn beduidend minder vertegenwoordigd in deze enquête. Vooral ambtenaren tussen de 40 en 65 jaar deden mee (72 procent), en functies als beleidsmedewerker (16 procent) en adviseur (29 procent) vormen de grootste categorie onder de respondenten.

Geografisch is de spreiding beperkt te noemen: Zuid-Holland voert de lijst aan met 35 procent (geen groot wonder gezien de aanwezigheid van gemeenten en het rijk). De rest blijft hierbij achter, waarbij Noord-Holland (15 procent) en Noord-Brabant (11 procent) nog redelijk vertegenwoordigd zijn, terwijl Zeeland de rij sluit (0,4 procent).

Bekendheid
Hoe vinden ambtenaren dat overheidsorganisaties over het algemeen omgaan met transparantie en toegankelijkheid van overheidsinformatie? De respons levert een genuanceerd, of zo men wil verdeeld, beeld op. Zo is 32 procent van mening dat het in het algemeen best goed gaat met de openheid van de overheid, maar 42 procent is het daarmee oneens en nog eens 22 procent is neutraal. Over de openheid van de eigen organisatie is het beeld ook verdeeld, maar dan andersom: volgens 44 procent vindt gaat de eigen club goed met openheid om, maar 26 procent vindt van niet (en 24 procent is neutraal).

Dan de nieuwe wet: hoe bekend is die onder ambtenaren? Behoorlijk goed, zo blijkt uit de antwoorden, want 34 procent geeft aan goed met de wet bekend te zijn, en 53 procent zegt er deels mee bekend te zijn. Slechts 2 procent biecht op er nog nooit van te hebben gehoord. Ook de doelstellingen van de wet zijn ruim bekend: 70 procent kent ze, 10 procent niet.

Uitvoering
Hoe staat het met de praktijk? Veel ambtenaren blijken niet zo vaak met de Woo te maken te hebben, 37 procent komt er minder dan één keer per maand mee in aanraking. Ongeveer een vijfde van de respondenten (19 procent) heeft er een paar keer per maand mee te maken, 7 procent één keer per week en 17 procent zelfs nog vaker. Daar staat tegenover dat 15 procent van de deelnemers aan het onderzoek nooit wat met de Woo van doen heeft of er niet eens van heeft gehoord.

De ambtenaren werd ook gevraagd of hun afdeling met andere afdelingen binnen de eigen organisaties samenwerkt rondom de Woo. Ongeveer een derde (32 procent) doet dat veel, 22 procent ‘matig’, 16 procent ‘weinig’ en 8 procent ‘niet’. Voor nog eens 8 procent is samenwerking op dit vlak ‘niet van toepassing’ en 15 procent vulde in ‘weet niet’.

De groep die aangaf dat er rond de Woo wordt samengewerkt, is gevraagd naar een oordeel over die samenwerking. Daarover is een ruime meerderheid (63 procent) tevreden, tegen 22 procent die de samenwerking onvoldoende vindt. De kritiek varieert van opstartproblemen tot onwil binnen de organisatie. Zo zegt een respondent over de reden waarom er onvoldoende wordt samengewerkt dat het onderwerp ‘niet op de kaart staat binnen de organisatie’. Een ander merkt op dat de eigen afdeling ‘geen capaciteit of mentaliteit heeft om dit organisatiebreed op te pakken’. En weer een ander vindt dat de ‘inhoud monddood wordt gemaakt door communicatiedeskundigen en juristen’, wat lijnrecht indruist tegen de bedoeling van de nieuwe wet.

Naleving
Zijn de ambtelijke organisaties eigenlijk wel genoeg toegerust om de wet uit te voeren? Volgens 40 procent wel, maar 19 procent vindt dat niet, en maar liefst 41 procent zegt dit niet te weten. Aan de 19 procent die van mening is dat er niet genoeg maatregelen zijn genomen om de wet goed te kunnen uitvoeren, is gevraagd wat ze dan daarvoor nodig zouden hebben. Zij wijzen op een behoefte aan voorlichting, training, coaching en betere procedures en coördinatie.

Houden overheidsorganisaties bij de uitvoering van de Woo genoeg rekening met de bescherming van de privacy van burgers en bedrijven? Ja, zegt bijna de helft (48 procent), 8 procent vindt van niet en een grote groep (26 procent) is neutraal of weet het niet (18 procent). De respondenten die problemen met de privacybescherming signaleren, konden aangeven hoe die problemen eruitzien. Eén van hen schrijft: ‘In het algemeen is de overheid slecht in de privacybescherming van burgers, er wordt te veel informatie opgeslagen en gedeeld met derden’.

‘Burgers die klachten indienen en bedrijven die stukken sturen zijn zich nauwelijks bewust dat deze documenten ook onder de Woo-wetgeving vallen, er is weinig mogelijkheid voor deze partijen om uitsluitingsgronden toe te passen’, aldus een ander.

Er zijn meer problemen: ‘We maken ons vooral zorgen om onze herleidbaarheid als ambtenaar’. En één deelnemer aan het onderzoek is ronduit negatief: ‘De uitvoering is een chaos. In chaos kan je niet stellen dat je aan privacybescherming doet.’

Controle
Ambtenaren zijn verder verdeeld over de vraag of de overheid voldoende controleert of ze de Woo naleeft. Maar 16 procent denkt dat naleving genoeg wordt gemonitord. Een ruime meerderheid is neutraal (29 procent) of weet het niet (ook 29 procent), terwijl 27 procent de monitoring onvoldoende vindt. ‘Niets gemerkt van monitoring of evaluatie’, ‘zowel intern als door de toezichthouders is er nauwelijks tot geen monitoring’, zijn nog vrij milde kritische kanttekeningen.

Een opmerking als ‘ik zie geen aanpassingen in sommige regels die tot strategisch gedrag leiden’ is al harder, en andere zijn nog scherper: ‘Overheidsinstellingen gaan te ver in het weglakken van informatie, er wordt onvoldoende gemonitord en geëvalueerd of in voldoende mate belangen worden afgewogen’. Soms lijkt er zelfs niets te zijn veranderd: ‘Ad hoc zwartestiftbeleid viert hoogtij met de uitvoering van de WOO. Vaak niet omdat het moet, maar omdat het kan.’

Effectiviteit
Zeker die laatste kritische noot roept de vraag op of de Woo haar doel – het bevorderen van transparantie en toegankelijkheid van overheidsinformatie – bereikt. Precies de helft van de ambtenaren denkt van wel. Ongeveer een derde (32 procent) is neutraal of weet het niet, en 18 procent vindt de Woo niet effectief. In toelichtingen wijzen critici op onzinnige verzoeken, gebrek aan capaciteit en omslachtige procedures, waardoor indieners van verzoeken waarschijnlijk beter gewoon met de betrokken ambtenaar kunnen praten. Er zijn ook meer algemene, beschouwende geluiden: ‘Zolang de artikelen over actief openbaar maken nog niet in werking zijn getreden, is er naar mijn mening weinig verschil met de tijd van de Wob’, en ‘Dat (het doel van de Woo, red.) dwing je niet af met een wet. Daar is een cultuuromslag voor nodig’.

De deelnemers aan het onderzoek zijn diep verdeeld over de vraag of de Woo tot nu toe heeft bijgedragen aan een meer open overheid. Een derde zegt ja, ongeveer evenveel ambtenaren (32 procent) is neutraal, 11 procent weet het niet en 24 procent (bijna een kwart dus) zegt ‘nee’. ‘Ik denk dat de Woo geen verandering teweegbrengt’, schrijft een respondent. ‘Voor de bühne lijkt het alsof hiermee alle informatie opgevraagd kan worden en openbaar is, maar dit laat niet zien hoe besluitvorming vaak echt tot stand komt’, zegt een ander. Twee van de deelnemers signaleren zelfs een achteruitgang in openheid: ‘Ik hoor dat er ambtenaren/wethouders zijn die informatie bewust achterhouden of via achterdeurtjes communiceren’, en ‘vertrouwelijker gesprekken vinden nu weer telefonisch plaats in plaats van via mail of app’.

Ambtenaren zijn niet erg positief over de vraag of de Woo de dienstverlening aan burgers en bedrijven heeft verbeterd. Maar 17 procent vindt de dienstverlening verbeterd door de nieuwe wet. Ongeveer een derde (32 procent) is het daarmee niet eens, de rest is neutraal (36 procent) of zegt het niet te weten (15 procent). ‘Nog steeds verloopt de verstrekking van informatie stroef’ en ‘er is weinig verschil met de Wob en de snellere beslistermijnen zijn in de praktijk niet te halen, dus daar schiet niemand iets mee op’, vatten de kritiek goed samen.

Oordeel
Is de Woo een goede opvolger van de Wob? Slechts 20 procent zegt volmondig ‘ja’, de nieuwe wet is volgens hen duidelijker. Een vrijwel even grote groep (19 procent) is dat deels van mening, maar ziet wel problemen met dienstverlening en misbruik. Bijna de helft (48 procent) weet het niet en 14 procent oordeelt negatief. ‘Doorgeslagen drang naar openheid en verantwoording’, ‘onwerkbare wet met onwerkbare termijnen’ en ‘papieren tijger’, zo luidt de kritiek.

Het zal geen verbazing wekken dat veel ambtenaren (69 procent) uitdagingen zien bij de uitvoering van de wet. Die zien ze vooral in de cultuur, kennis, informatiehuishouding en de termijnen. Ook niet verrassend is dat ongeveer de helft van de respondenten (47 procent) denkt dat de wet kan worden verbeterd. Slechts 2 procent vindt dat niet, de rest, net iets meer dan de helft dus, is neutraal (25 procent) of weet het niet (26 procent). De verbeterpunten komen in grote lijnen overeen met de gesignaleerde uitdagingen, maar ook monitoring en evaluatie worden genoemd. Er lijkt dus voorlopig nog genoeg werk aan de winkel om tot een meer open overheid te komen.