4 februari 2016

Archiefbeheer en verbonden partijen

image for Archiefbeheer en verbonden partijen image

Enige tijd geleden is binnen gemeente Borne in een aantal visiedocumenten, zoals de Toekomstvisie dynamische dorpen en Eindbeeld regisserende gemeente, de koers voor de komende jaren vastgesteld. Om kort te gaan betekent het meer regie, minder uitvoering en meer samenwerking. De gemeentelijke organisatie zal in de nabije toekomst bestaan uit een kleine regisserende kernorganisatie en de uitvoerende taken worden zoveel mogelijk belegd bij samenwerkingspartners. Deze partners zullen in een aantal gevallen verbonden partijen zijn.

Enige tijd geleden is binnen gemeente Borne in een aantal visiedocumenten, zoals de Toekomstvisie dynamische dorpen en Eindbeeld regisserende gemeente, de koers voor de komende jaren vastgesteld. Om kort te gaan betekent het meer regie, minder uitvoering en meer samenwerking. De gemeentelijke organisatie zal in de nabije toekomst bestaan uit een kleine regisserende kernorganisatie en de uitvoerende taken worden zoveel mogelijk belegd bij samenwerkingspartners. Deze partners zullen in een aantal gevallen verbonden partijen zijn.

De hierboven geschetste ontwikkelingen zorgden voor een versnelling in ons denkproces. Want hoe kun je er nu als informatiespecialist voor zorgen dat onze zorgdrager haar verantwoordelijkheid ten aanzien van archiefbeheer bij verbonden partijen goed kan uitvoeren.

Voor u, lezer, is een uitleg over archiefbeheer uiteraard overbodig, maar mogelijk is een definitie van verbonden partijen wel van meerwaarde: “Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Heeft de gemeente enkel een financieel óf bestuurlijk belang, dan is er géén sprake van een verbonden partij.

Onze gemeente kent ruim twintig verbonden partijen in de vorm van overheids-bv’s, gemeenschappelijke regelingen, private vennootschappen, stichtingen en verenigingen.

Aan de slag
We hebben inmiddels in beeld hoeveel verbonden partijen er zijn en slechts in een enkel geval is er sprake van een archiefparagraaf. De verwachting is dat het aantal verbonden partijen zal toenemen. En om het allemaal nog wat ingewikkelder te maken: wordt de beslissingsbevoegdheid wel (delegatie) of niet (mandaat) overgedragen aan de verbonden partij. Archiefzorg houdt op bij delegatie en niet bij mandaat. In de Bornse situatie is uitsluitend sprake van mandaat.

In de overeenkomst met de verbonden partij worden afspraken gemaakt over de te leveren dienst, prijzen en facturatiemomenten. Wat opvalt is dat het onderwerp ‘informatievoorziening’ en dan met name de wijze waarop archiefvorming bij die verbonden partij moet plaatsvinden, niet in de overeenkomst vermeld wordt. Hier lopen we een vorm van risico: immers het is niet duidelijk of en in welke vorm het archief bij de verbonden partij is opgezet. Ook is niet duidelijk op welke termijn en in welke vorm het archief overgedragen wordt na ontbinding van de overeenkomst. We moeten dus aan de slag.

In 2013 stellen we onze eerste teksten op ten behoeve van een nieuw te vormen gemeenschappelijke regeling. Omdat gemeenschappelijke regelingen ook onder het regime van de Archiefwet vallen, vereenvoudigt dat het opstellen. Het blijkt nog lastig genoeg, vooral omdat er weinig voorbeelden zijn. Gelukkig kunnen we gebruik maken van de adviezen van onze provinciale archiefinspecteur.

In het kader van het substitutieproject wordt in 2014 een nulmeting uitgevoerd. In de nulmeting zijn tevens een aantal adviezen opgenomen die een zijdelingse relatie hebben met substitutie. Een van deze adviezen betreft het aanscherpen van de teksten voor de archiefparagrafen in de dienstverleningsovereenkomsten met verbonden partijen. Met andere woorden: we zijn goed op weg, maar we zijn er nog niet!

De aanscherping
Voor de aanscherping krijgen we externe ondersteuning van e-specialisten. Wat ook helpt is dat er een handige publicatie is van Lopai over verbonden partijen.1 Samen met e-specialisten hebben we niet alleen gekeken naar de teksten voor de archiefparagrafen in de regeling en de dienstverleningsovereenkomst van de verbonden partij, maar ook naar de eigen archiefverordening en het besluit informatiebeheer. Het resultaat is dat de verordening is gewijzigd.2 Er is een artikel opgenomen, waardoor geborgd is dat een archiefparagraaf wordt opgesteld indien er sprake is van taakoverdracht naar een verbonden partij met daaruit voortvloeiend archiefvorming. De eisen waaraan de paragrafen moeten voldoen, leggen we vast in een nieuwe bijlage van het besluit informatiebeheer. Middels de borging in de verordening en de uitwerking in het besluit informatiebeheer wordt een eenduidige werkwijze ten aanzien van alle verbonden partijen gecreëerd.
De samenwerking met de verbonden partij vindt plaats op basis van wederzijds vertrouwen. We gaan ervan uit dat zij goed omgaan met het archiefbeheer binnen de door ons aangegeven kaders. In gezamenlijk overleg met een van onze bestaande samenwerkingspartners hebben we bedacht hoe we dat vorm gaan geven. We gaan een keer per jaar met elkaar in gesprek. Op de agenda: inhoud, kwaliteit en processen (wat is er gebeurd, wat gaat er de komende periode gebeuren). Daarnaast ontvangen we jaarlijks van de partner een verslag waarin wordt aangegeven hoe het archiefbeheer voor het gedeelte van samenwerking heeft plaatsgevonden. Deze bevindingen nemen we op in apart hoofdstuk in ons eigen archiefjaarverslag dat vervolgens aan college en raad wordt voorgelegd.

Onze eisen
In de alinea hierboven wordt gesproken over eisen ten aanzien van archiefbeheer. Maar wat zou je nu willen opnemen? Ons inziens gaat het om eisen ten aanzien van:

  1. Digitale opslag inclusief metadata
    Binnen de gemeente Borne hebben we een eigen model, dat we bij de opkomst van TMLO willen omzetten. Maar voor archiefvorming zullen verbonden partijen zich, waar nodig, moeten conformeren aan de wijze van metadateren die we binnen onze gemeente hanteren, om bij eventuele overdracht de stukken naadloos te kunnen opnemen binnen de eigen systemen.
  2. Beheer
    Met verbonden partijen zullen afspraken moeten worden gemaakt voor opslag van analoge en van digitale gegevens. Onder andere zal met elkaar besproken moeten worden in welke bestandsformaten digitale gegevens opgeslagen dienen te worden. (Dat is met name van belang bij permanent te bewaren stukken.) Verbonden partijen kijken daar soms van op, maar in de gevallen dat onze gemeente zorgdrager is, dient zij nadrukkelijk eisen te stellen aan archiefvorming. Dat betekent ook dat sommige verbonden partijen (zoals private partijen), niet zonder meer analoge gegevens kunnen omzetten naar digitale, waarbij het analoge stuk vernietigd wordt. Ook zal gekeken moeten worden naar backup- en restoreprocedures. Een belangrijk punt is het vaststellen waar gegevens opgeslagen worden: ‘in the cloud’ is niet het antwoord. Belangrijk zijn de vragen: ‘Waar is dat dan’, ‘Wie kan bij die gegevens’ en ‘Wat is de beschikbaarheid van de informatie’. In de praktijk hebben leveranciers van software nogal eens een ‘cloudoplossing’. Daar bedoelen ze in sommige gevallen een eigen server mee die zij op het internet hebben aangesloten. Onze ervaring is dat je moet doorvragen waar de data worden opgeslagen en wie er wel of niet bij kan. Hierbij speelt ook de patriot-act een rol: Amerikaansgeoriënteerde bedrijven kunnen hier onder vallen.
  3. Ontsluiting / managementinformatie:
    Wanneer taken plaatsvinden bij een verbonden partij (bijvoorbeeld in het sociaal domein kan het zijn dat gemeente en verbonden partij gegevens gaan delen): vooraf zul je afspraken moeten maken over de wijze waarop en de tijdspanne en de vorm waarin informatie toegankelijk moet zijn.
  4. Preservatie
    Dat is met name van belang bij zeer langdurige contracten waar we te maken gaan krijgen met permanent te bewaren stukken. Maar ook wanneer een verbonden partij exotische programmatuur gebruikt waardoor informatie in formaten wordt opgeslagen (en/of in bepaalde databases wordt opgeslagen) die niet open en toegankelijk zijn en waar risico’s bestaan in het kader van continuïteit en beschikbaarheid van de software.
  5. Exit-strategie
    Vooraf bepalen in welke vorm informatie overgedragen wordt en het tijdstip waarop een contract afloopt of wanneer de verbonden partij niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen.
  6. Wijze van toezicht
    Vooraf dient een gemeente vast te leggen hoe zij toezicht houdt op de archiefvorming bij een verbonden partij: dat kan met rapportages, KPI’s en een archiefjaarverslag. Maar dat kan ook met uitvoeren van inspecties ter plaatse.

En nu de praktijk……. 
Door een helder kader te scheppen in onze eigen regelgeving, denken we dat we een werkbaar instrument hebben ontwikkeld, rekening houdend met de specifieke aard en taken van de verbonden partij. Als zich een natuurlijk moment voordoet, zijn wij er klaar voor.
Maar samenwerken doe je niet alleen. We willen nog een stap zetten. In Twente werken gemeenten veel samen en dat zal in de toekomst nog meer het geval zijn dan nu. Daarom neemt Borne het initiatief om te komen tot een Twentse archiefparagraaf.

Het samenwerken met verbonden partijen zorgt dat archiefbeheer buiten de eigen organisatie moet gaan kijken. Zij wordt steeds meer betrokken bij de opzet en vormgeving van informatiemanagement en de wijze waarop archiefbeheer bij externe partijen vormgegeven dient te worden. Dat vergt een onderzoekende instelling van de archivaris en zorgt dat de archivaris steeds meer een cruciale rol vervult in de opzet en vormgeving van informatiemanagement.

jj.tanke@borne.nl, Anja Tanke is archivaris in de gemeente Borne.
kees.groeneveld@especialisten.nl, Kees Groeneveld is adviseur bij eSpecialisten BV (www.especialisten.nl).


Noten
1 Zie: http://www.lopai.nl/pdf/notitie_verbonden_partijen_aangevuld.pdf
2 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2015-112606.html?zoekcriteria=%3fzkt%3dUitgebreid%26pst%3dGemeenteblad%26vrt%3darchiefverordening%26zkd%3dInDeGeheleText%26dpr%3dAnderePeriode%26spd%3d201511-12%26epd%3d20151128%26sdt%3dDatumPublicatie%26ap%3d%26pnr%3d1%26rpp%3d10&resultIndex=0&sorttype=1&sortorder=4