29 november 2011

Archiefinspectie gaat veranderen

image for Archiefinspectie gaat veranderen image

Ofschoon al langer bekend is dat Wet Revitalisering generiek toezicht (Wet Rgt) ingrijpende gevolgen zal hebben voor met name het archieftoezicht, is daar pas dit jaar meer bekendheid aan gegeven in de wereld van archief- en informatieverzorgers.

Ofschoon al langer bekend is dat Wet Revitalisering generiek toezicht (Wet Rgt) ingrijpende gevolgen zal hebben voor met name het archieftoezicht, is daar pas dit jaar meer bekendheid aan gegeven in de wereld van archief- en informatieverzorgers.

De Wet Revitalisering generiek toezicht
Op basis van het rapport van de Commissie Oosting3 uit 2007 is een wet voorbereid, die als belangrijkste kenmerk heeft dat het toezicht generiek gaat worden en de toezichthoudende bestuurslaag meer op afstand komt te staan. De Wet Rgt regelt dat met name de Gemeente- en de Provinciewet op deze toezichtaspecten worden gewijzigd, maar ook enkele specifieke wetten, waaronder de Archiefwet 1995. Als gevolg van het doorvoeren van meer generiek toezicht is besloten de Archiefwet zodanig te wijzigen dat de inspectietaken van de provinciaal archiefinspecteur en van zijn collega’s in de bestuurslaag daaronder – de gemeentearchivaris of waterschapsarchivaris of hun inspecteurs –, komen te verschuiven. Het specifieke toezicht door de provincie wijzigt in generiek provinciaal toezicht op afstand en is gericht op de gehele gemeentelijke archiefketen op basis van de Gemeentewet.
De toepassing van dit generiek toezicht door de provincie is mogelijk is omdat het horizontale toezicht bij gemeenten en provincies goed geregeld is door de dualisering. Het ‘algemeen’ bestuur (de gemeenteraad c.q. Provinciale Staten) stelt de kaders en controleert de uitvoering, terwijl het ‘dagelijks’ bestuur (B&W c.q. Gedeputeerde Staten (GS)) verantwoordelijk is voor de uitvoering en hier verantwoording over moet afleggen aan het ‘algemeen’ bestuur.

Hoe gaat het ‘nieuwe’ toezicht eruitzien?
Met ingang van 1 juli 2012 (of wellicht een half jaar later) vervallen enkele bepalingen uit de Archiefwet 1995 en de Politiewet die over het toezicht van GS op de archiefzorg bij gemeenten, waterschappen, politiekorpsen en gemeenschappelijke regelingen gaan en daar komen de generieke bepalingen uit de Gemeente- en Provinciewet over schorsing en vernietiging en indeplaatsstelling in geval van taakverwaarlozing voor in de plaats. Uit de Archiefwet vervallen de specifieke bepalingen over de goedkeuring van plannen voor de bouw, verbouw en (her)inrichting van archiefbewaarplaatsen en de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen. Het toezicht van GS op de archiefzorg van de regiokorpsen komt trouwens door de invoering van één Nationale Politie in 2012 te berusten op rijksniveau, namelijk bij de Erfgoedinspectie. Wel blijft tot in 2013 dat machtigingen tot vervanging van blijvend te bewaren archiefbescheiden nog door de minister van OCW respectievelijk GS afgegeven worden. Zodoende blijven de provinciale beleidsregels voor vervanging voor gemeenten, waterschappen, gemeenschappelijke regelingen en politie (voortaan gemeenten etc.) van kracht, totdat er nieuwe, landelijk geldende regels zijn opgesteld over de kwaliteit van de vervanging.4 Ook blijven minister of GS nog enkele andere machtigingen afgeven, te weten:

  • de machtiging tot vervreemding van archieven door de minister;
  • de machtiging door minister of GS voor opschorting van de overbrenging van archieven ouder dan twintig jaar;
  • de machtiging door minister of GS tot beperking van de openbaarheid van archieven langer dan 75 jaar.5

Ten slotte houden gemeenten etc. de verplichting om hun archiefverordeningen bij de provincie te melden.
Wat komt daarvoor dan in de plaats? Dat zijn de algemene toezichtbepalingen van de ‘gerevitaliseerde’ Gemeentewet, 6 waarin de instrumenten ‘schorsing & vernietiging’ en ‘indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing’ zijn uitgewerkt.7
Om het nieuwe toezicht goed te kunnen laten werken zal het nodig zijn het horizontale toezicht door de gemeente- en waterschapsarchivaris te versterken. Zo zullen de gemeentelijke en waterschapsinspectie nieuwe kennis moeten opdoen en voldoende uren beschikbaar moeten krijgen voor hun uitgebreide taak. Tegelijk moet er ook een goede, jaarlijkse verslaglegging komen naar zowel de raad c.q het algemeen bestuur, als naar GS. De Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) heeft haar leden alvast een handvat geboden voor het afleggen van deze verantwoording door het opstellen van de zogenaamde ‘Kritische Prestatie Indicatoren’ (KPI’s) op het terrein van de Archiefwet.8 Met behulp van deze KPI’s kan B&W de verantwoording aan de gemeenteraad invullen, kan de gemeente bepalen of zij aan de archiefwettelijke eisen voldoet en wat de mogelijke gevolgen zijn bij het niet (kunnen) nakomen van deze eis, te weten de al genoemde schorsing/ vernietiging of taakverwaarlozing. De KPI’s vormen tegelijkertijd een referentiekader voor het toezicht door GS en de provincies zullen de resultaten van de ingevulde KPI’s samen met andere informatie verzamelen om een goed beeld van het archief- en informatiebeheer van de gemeente te krijgen. Op basis van deze resultaten kan GS vervolgens besluiten al of niet stappen te zetten. Om de gemeenten etc. te laten weten welke informatie de provincies van hen wensen te ontvangen, welke taakverwaarlozingscriteria ze hanteren en hoe en wanneer er in de toekomst gecontroleerd en bij overtreding ingegrepen wordt, stellen het Landelijk overleg van provinciaal archiefinspecteurs (LOPAI) en het Interprovinciaal overleg (IPO) momenteel een aanvullend beleidskader op.

Informatiearrangement
Wat gaat de provincie dan aan informatie vragen aan de gemeenten etc.? Eigenlijk alle informatie, waaruit blijkt dat voldaan wordt aan de wet- en regelgeving. Zo blijven – net als nu – de gemeenten etc. hun verordeningen betreffende de archiefzorg en het interne toezicht op de archivering toesturen aan GS. Ook zijn de al genoemde KPI’s voor GS een bron van informatie. De gemeenten etc. kunnen GS ook op andere wijze informeren, bijvoorbeeld door de verslagen van de eigen gemeentearchivaris of andere overzichten als begrotingen, jaarverslagen en rapportages van andere interne en/of externe auditors en toezichthouders toe te sturen. Uiteindelijk zullen de provincies alle afspraken over de wijze en frequentie van aanlevering van informatie met de gemeenten etc. vastleggen in een zogenaamd informatiearrangement.
De provincie kan ook zelf informatie vergaren door zogenaamde reality checks uit te voeren om zelf te beoordelen of de toegezonden informatie ook klopt met de werkelijkheid. Dat kan door een bezoek af te leggen bij een gemeente, gesprekken te voeren of informatie op te vragen.9 De provincie kan zelf bepalen of ze een check uitvoert, want de reality checks staan geheel buiten een mogelijk ingrijpen via de interventieladder of van het vermoeden van taakverwaarlozing, maar de checks zijn zeker geen inspectie en zullen sober en proportioneel worden toegepast.

Wanneer is sprake van taakverwaarlozing?
De provinciaal toezichthouder bepaalt straks met behulp van de ontvangen of zelf verkregen informatie of een overheid aan de archiefwettelijke wet- en regelgeving voldoet. Als een overheid “niet, niet naar behoren of niet tijdig een gevorderde beslissing neemt, een gevorderde handeling verricht of een gevorderd resultaat tot stand brengt” dan is sprake van taakverwaarlozing. Dit kan een structurele situatie betreffen (bijvoorbeeld jarenlange achterstand in archiefbewerking, een afgekeurde archiefruimte) of één enkel incident (bijvoorbeeld een nog niet aangepaste archiefverordening).10
De provinciaal toezichthouder heeft – in totaal zeventien – taakverwaarlozingscriteria beschreven, waarop zij zal gaan controleren. Per criterium is aangegeven wat het bijbehorende toezichtmiddel is: schorsen of vernietigen of indeplaatsstelling. Ook is een koppeling gemaakt met de KPI’s, zodat elk criterium naar de bijbehorende kritische prestatie indicator verwijst en vice versa. De criteria worden opgenomen in het genoemde aanvullend beleidskader.

Ingrijpen door de provincies
Of de provincie ook daadwerkelijk ingrijpt, hangt ervan af of de betrokken toezichthouder zelf vindt dat sprake is van taakverwaarlozing en vervolgens of ook zijn of haar provinciebestuur van plan is in te grijpen en zo ja, met welk middel:

  • schorsing of vernietiging van een besluit van de in gebreke blijvende overheid;
  • in de plaats treden bij taakverwaarlozing van een overheid.

Voorbeeld van schorsing of vernietiging is als B&W besluiten een archiefbewaarplaats aan te wijzen, die niet aan de wettelijke eisen voldoet of ten onrechte openbaarheidbeperkingen plaatst op bepaalde archiefbescheiden. In de archiefpraktijk komen dergelijke besluiten maar weinig voor en gaat het veeleer over daadwerkelijk handelen. Als dit handelen niet in de haak is, is sprake van taakverwaarlozing en kan de provincie in de plaats treden. Taakverwaarlozing kan zodoende op meerdere terreinen voorkomen (slechte toegankelijkheid, afgekeurde archiefruimte, ontbreken van voldoende personeel, etc.) en in het geval taakverwaarlozing wordt vermoed of geconstateerd, treedt de provincie op via de zogenaamde interventieladder.

De interventieladder
Hoe ziet deze interventieladder eruit en hoe gaat deze werken? De ladder bestaat uit de volgende treden:11

  1. Signaleren
  2. Informatie opvragen en valideren
  3. Afspraken over acties en termijnen
  4. Vooraankondiging juridische interventie
  5. Besluit tot indeplaatsstelling
  6. Sanctie uitvoeren

1. Signaleren
De eerste stap of aanleiding zijn signalen dat zaken niet op orde zouden kunnen zijn: niet ingevulde KPI’s, berichten van een archivaris of andere ambtenaren, klachten van bezoekers, berichten in de pers (bijv. verdwenen pdf met wapenvergunning in Alphen aan den Rijn), een recente herindeling. Dit kunnen redenen zijn om contact op te nemen met de betrokken overheid en informatie op te vragen.
2. Informatie opvragen en valideren
De provinciaal toezichthouder vraagt informatie op over deze zaken of wint mondelinge informatie in. Als hieruit blijkt dat aan wet- en regelgeving wordt voldaan, eindigt hier de interventie. Zo niet, dan gaat hij verder naar stap drie.
3. Afspraken over acties en termijnen
Met de betrokken gemeente etc. vindt overleg plaats om afspraken te maken over de noodzakelijke acties en de planning voor de realisatie daarvan. Doel is uiteraard dat hierna zaken zijn opgelost c.q. geregeld.
4. Vooraankondiging juridische interventie
Mocht de gemeente etc. geen afspraken willen maken of worden de afgesproken termijnen niet gehaald, dan begint de juridische interventie met een vooraankondiging door GS: een brief aan het dagelijks bestuur en het tegelijkertijd informeren van het algemeen bestuur en de buitenwereld via een algemeen persbericht. De betrokken gemeente etc. heeft ook in deze fase nog de mogelijkheid de zaak op te lossen, waarna de interventie stopt.
5. Besluit tot indeplaatstreding
Doet de gemeente nu nog niets, dan kan het provinciebestuur een besluit tot indeplaatsstelling nemen, waarin opnieuw een deadline wordt gesteld en men nog één kans heeft tot actie over te gaan. Wanneer deze zogenaamde begunstigingstermijn niet wordt gehaald, grijpt de provincie daadwerkelijk in.
6. Sanctie uitvoeren
Als de maatregelen niet worden genomen grijpt de provincie in, op kosten van de betrokken gemeente etc. De provincie kan zelf opdrachten geven aan de betrokken ambtelijke organisatie, maar ook externen inschakelen, archieven laten verplaatsen, bewerken, projecten stopzetten et cetera, tot het moment dat de gebreken zijn verholpen. Ook in deze laatste fase kan de provincie het besluit tot indeplaatsstelling nog intrekken als de betrokken overheid zelf actie onderneemt.
In de huidige inspectiepraktijk blijkt trouwens dat een vooraankondiging of waarschuwing al volstaat en dat een daadwerkelijke interventie zelden voorkomt.

Gevolgen voor het archieftoezicht
Het provinciaal archieftoezicht gaat veranderen en het positieve hierbij is dat hierdoor extra druk wordt gelegd bij de betrokken overheden om het horizontale toezicht te versterken en er meer aandacht komt voor de inspectietaak binnen de archiefsector, maar zeker bij de betrokken overheid zelf. Ook zijn de verantwoordelijkheden straks beschreven en weet de onder toezicht gestelde waar hij door de provincie op aangesproken en afgerekend wordt. Ook kan het werk van de gemeentelijke en waterschapsarchivarissen nog verder verbeteren door het gebruik van de al gelanceerde hulpmiddelen als RODIN, KPI’s en ED3.12
Het nieuwe toezicht brengt ook risico’s met zich mee. De noodzakelijke versterking van het horizontale toezicht blijft een zorgpunt, zeker bij die gemeenten die geen archivaris hebben aangesteld.13 Deze verplichting ontbreekt in de aanpassing van de Archiefwet, zodat het horizontale toezicht in veel gemeenten etc. anders moet worden ingevuld, terwijl er juist meer werk op de schouders van de horizontale toezichthouders terechtkomt. Ook is er de vrees dat hiervoor geen uitbreiding aan formatie zal komen en de kennis tekortschiet, ook al door het ontbreken van een gerichte opleiding voor inspecteurs. Hoeveel formatie voor inspectie nodig is, valt te berekenen aan de hand van het Rekenmodel formatie (inter-) gemeentelijke archiefinspectie.14. Alleen het invullen van de KPI’s vormt een onvoldoende basis voor een degelijk horizontaal toezicht binnen het voorgestelde toezichtregime.
Een ander risico is dat de provincie niet meer vooraf, maar pas achteraf kan ingrijpen, omdat zij niet meer hoeft te worden geïnformeerd over bijvoorbeeld bouw- of bewerkingsplannen. Een risico voor de gemeentelijke archiefinspecteur of zijn collega bij de waterschappen is dat hij of zij rapporteert aan het college van B&W/dagelijks bestuur, dat echter tevens zijn leidinggevende vormt. Dit kan tot ongewenste situaties leiden als gerapporteerde toezichtkwesties niet worden opgepakt of doorgespeeld naar de raad of het algemeen bestuur. Moet de archivaris/archiefinspecteur dan als klokkenluider gaan optreden?
De wijziging in de Archiefwet als gevolg van de Wet Rgt heeft belangrijke gevolgen voor het archieftoezicht in ons land. Het huidige toezicht door provincies en gemeenten etc. verschuift, met extra werk voor de horizontale toezichthouder en overall toezicht van de provincie op het gehele traject van archiefvorming en informatiebeheer. Met behulp van de KPI’s, de taakverwaarlozingscriteria, het aanvullend beleidskader en de bestaande contacten met de overheden en de archiefsector zal in de komende tijd tot de inwerkingtreding van de Wet Rgt nog veel aan kennisoverdracht gaan plaatsvinden. Niet alleen tussen de archiefinspecteurs onderling, maar zeker ook naar betrokken besturen en ambtenaren. Provincies zijn al bezig met nulmetingen, pilots en voorlichting en het in de praktijk samen met gemeenten ‘oefenen’ met de KPI’s. Hierbij is ook intensief overleg met de VNG om tot goede instrumenten en afspraken te komen. 

pgm.diebels@pzh.nl, Peter Diebels is adjunct-provinciaal archiefinspecteur in Zuid-Holland. 


1 http://ikregeer.nl/documenten/kst-32389-A. De Eerste kamer heeft in de commissie voor BZK/AZ op 11 oktober 2011 de procedure besproken, waaruit naar voren is gekomen dat er op 1 november een voorbereidend onderzoek door de commissie zal plaatsvinden, alvorens de Eerste Kamer het wetsvoorstel zal behandelen.
2 De auteur dankt Irmgard Broos, provinciaal archiefinspecteur in Utrecht en Flevoland voor haar reactie op het concept van dit artikel.
3 Rapport commissie Oosting, ‘Van specifiek naar generiek’ – doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtsarrangementen, 2007.
4 Beleidsregels vervanging archiefbescheiden zijn te vinden op www.lopai.nl en op de sites van de individuele provincies.
5 Zie de Memorie van Toelichting op de Nota van wijziging bij de Wet Rgt, Kamerstukken 32 389, mei 2011.
6 Gemeentewet, hoofdstuk XVII en artikelen 123 en 124.
7 Het interbestuurlijke archieftoezicht op de waterschappen en de politie zal niet meer op basis van de Archiefwet, maar op basis van de Gemeentewet gaan gebeuren. Zie hoofdstuk VIII van het wetsvoorstel Rgt.
8 Ledenbrief VNG d.d. 21 juli 2011, nummer 11/049, te vinden op www.vng.nl.
9 De reality checks zijn gebaseerd op artikel 124E van de gerevitaliseerde Gemeentewet en zullen nader worden gedefinieerd in het AMvB Toezichtinformatie, voorzien in het najaar van 2011.
10 Zie het Algemeen beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing, IPO 2010, pp 4-5.
11 De hier volgende beschrijving is gebaseerd op het wetsvoorstel Wet Revitalisering Generiek Toezicht, Memorie van Toelichting pp. 29-36 en het Algemeen beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing, IPO 2011.
12 Referentiekader Opbouw Digitaal informatiebeheer (RODIN) en Eisen duurzaam digitaal depot (ED3) zijn opgesteld door LOPAI en Wga in respectievelijk 2010 en 2008. Ed3 wordt momenteel herzien.
13 Per 1 januari 2011 hebben 108 van de 418 gemeenten (25,8 %) in ons land geen benoemde archivaris.
14 Rekenmodel formatie (inter-)gemeentelijke archiefinspectie. Het LOPAI heeft in de jaren 2008-2010 samen met het Werkverband van gemeentelijke archiefinspecties (WGA) een rekenmodel opgesteld voor kengetallen voor de formatie van de gemeentelijke archiefinspecties, belast met de uitvoering van het horizontaal toezicht. Het rapport verscheen in 2010.