Archieftoezicht, kan dat niet centraal?

Gemeenten en waterschappen
Bij gemeenten en waterschappen zijn het college van burgemeester en wethouders respectievelijk het dagelijks bestuur zorgdrager voor de archieven van de organen van de gemeente of het waterschap. Zij moeten een archiefbewaarplaats aanwijzen, waar de overgebrachte archieven bewaard worden. Het staat ze daarbij vrij om een gemeente- of waterschapsarchivaris te benoemen, die de archiefbewaarplaats beheert. Als er geen archivaris benoemd is, dan is de secretaris de beheerder van de archiefbewaarplaats.

Toezicht op het beheer
Als het gemeentebestuur wel een archivaris heeft benoemd, dan is deze

“ten aanzien van het beheer van de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen, voorzover deze archiefbescheiden niet zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats […] onder de bevelen van burgemeester en wethouders, [belast] met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.”¹

Dit is een ingewikkelde omschrijving om te zeggen dat de archivaris erop moet toezien dat alle niet-overgebrachte archieven worden beheerd conform alle bepalingen uit de Archiefwet 1995, het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling. Bijzonder aan deze taak van de archivaris is dat hij in opdracht van de zorgdrager moet controleren of de zorgdrager zich aan de wet houdt. Het moge duidelijk zijn dat in deze constructie de archivaris niet onafhankelijk is en niet in staat

is om de naleving van de Archiefwet af te dwingen. Hij heeft geen enkel instrument om de zorgdrager te dwingen om zich aan de wettelijke voorschriften te houden. Deze taak van de archivaris komt dan ook meer overeen met interne controle (of informatiecontrole) dan met toezicht.

Interbestuurlijk toezicht
Op 1 oktober 2012 trad de Wet revitalisering generiek toezicht in werking. Vanaf dat moment geldt art. 124 Gemw. Hierin staat – kortweg – dat Gedeputeerde Staten kunnen ingrijpen als een lokale overheid een door een wet gevorderde beslissing of handeling niet of niet goed uitvoert. De provincie kan dan namens en op kosten van de lokale overheid deze taakverwaarlozing verhelpen. Hieronder valt ook de naleving van de Archiefwet 1995 door gemeenten en waterschappen.

Provincies mogen zelf bepalen hoe ze dit interbestuurlijk toezicht organiseren. Daarbij spelen allerlei factoren een rol: het aantal gemeenten in een provincie, de provinciale bestuurscultuur, maar ook het aantal gemeenten met en zonder archivaris. Uniform is in ieder geval dat alle provincies hebben vastgesteld dat ze jaarlijks van alle gemeenten en waterschappen informatie over de staat van het archief- en informatiebeheer willen ontvangen. In de meeste provincies vormen de zogenaamde kritische prestatie-indicatoren die de VNG in 2012 heeft vastgelegd daarbij het uitgangspunt.

Daarnaast hebben de provincies in overleg met de VNG beschreven welke afwijkingen van archiefwettelijke voorschriften als taakverwaarlozing beschouwd worden.

Provincies
Voor provincies geldt op hoofdlijnen hetzelfde als voor gemeenten en waterschappen, met één groot verschil: het interbestuurlijk toezicht. Net als bij gemeenten, kunnen de colleges van GS een archivaris benoemen, die dan het toezicht op de naleving van de Archiefwet moet uitoefenen.

In de Provinciewet staat in art. 121 ook dat het Rijk (‘onze Minister wie het aangaat’) mag ingrijpen als een provincie zijn taken verwaarloost. In de praktijk is dit voor de Archiefwet niet geoperationaliseerd. Anders gezegd: op het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is er niemand die zich bezighoudt met het toezicht op het archiefbeheer bij de provincies.

Het Rijk
Op rijksniveau is de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed (voorgeen de Erfgoedinspectie) op grond van art. 25a Archiefwet belast met het toezicht op vorming en het beheer van archieven van de centrale overheid. Hieronder vallen allerlei soorten overheidsinstellingen:

• de ministeries, hoge colleges van staat en het Kabinet van de Koning;
• de rechtsprekende instellingen;
• de zelfstandige bestuursorganen en de organen van publiekrechtelijk beroeps- en bedrijfsorganisaties.

In 2015 ging het om meer dan 325 toezichtgenieters.² In tegenstelling tot de gemeente-, waterschaps- en provinciearchivarissen heeft de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed – op grond van art. 24 Archiefwet en via de minister van Basis en voortgezet onderwijs en Media –- wel de mogelijkheid om naleving van de Archiefwet bij de toezichtgenieters af te dwingen.

Caribisch Nederland
De eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES) maken sinds 10 oktober 2010 als drie afzonderlijke openbare lichamen deel uit van het Koninkrijk der Nederlanden. Zij worden aangeduid als Caribisch Nederland. In de Archiefwet BES staan voor de bestuurscolleges van de drie eilanden vergelijkbare bepalingen als voor de gemeenten, waterschappen en provincies. Zij kunnen een eilandarchivaris aanwijzen die dan belast is met het ‘toezicht op het beheer’. In art. 29a Archiefwet BES staat dat de minister personen moet aanwijzen die belast zijn ‘met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens deze wet bepaalde ten aanzien van de zorg voor en het beheer van archiefbescheiden’. Dit toezicht wordt – vanuit Den Haag – uitgeoefend door de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed.

Gemeenschappelijke regelingen
Alle overheden kunnen besluiten om taken gezamenlijk uit te voeren in een zogenaamde gemeenschappelijke regeling. Daartoe kan dan een nieuw openbaar lichaam in het leven geroepen worden (maar dat hoeft niet). Het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam is zorgdrager voor de archieven van de regeling en moet een archiefbewaarplaats aanwijzen. Als die beheerd wordt door een archivaris, dan is die archivaris ook belast met het toezicht op het beheer van de niet-overgebrachte archieven. Tot zover niets aan de hand, al gaat het om veel organisaties. Op OpenGR van de Open State Foundation is informatie over meer dan 450 gemeenschappelijke regelingen te vinden.³

Interbestuurlijk toezicht
Het interbestuurlijk archieftoezicht op de gemeenschappelijke regelingen is niet rechttoe-rechtaan. Zolang alleen gemeenten en waterschappen aan de regeling deelnemen is het duidelijk: de provincie waar de regeling gevestigd is, oefent het interbestuurlijk toezicht uit. Zodra een provincie deelneemt aan een gemeenschappelijke regeling, is dit anders. Gedeputeerde Staten kunnen dan de toezichthouder niet zijn, want ze zijn zelf partij in de organisatie. Dan is er dus geen interbestuurlijk toezicht op het archiefbeheer, want, zoals ik al schreef: het rijk voert in de praktijk geen interbestuurlijk archieftoezicht uit.

Ten slotte zijn er ook nog gemeenschappelijke regelingen waar het rijk aan deelneemt. Toegegeven, dit zijn er niet veel: een elftal regionale historische centra en een organisatie die belast is met de schade-afhandeling rond Schiphol.⁴

Omdat het Rijk aan deze regelingen deelneemt, oefenen de provincies er geen interbestuurlijk archieftoezicht op uit. En de organisaties vallen onder art. 40 Archiefwet, waardoor ze formeel ook niet vallen onder het toezicht van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed⁵. Desondanks betrekt de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed ze wel bij hun tweejaarlijkse monitor.

Praktische invulling
Hoe is dat archieftoezicht dan praktisch georganiseerd? Hoeveel mensen en organisaties houden zich bezig met enige vorm van toezicht op de naleving van de Archiefwet? Hoewel het iedereen vrij staat om lid te worden van het Kennisplatform Toezicht op KIA⁶, is het ledental wel een ruwe indicatie voor het aantal mensen dat zich bezighoudt met archieftoezicht. Op dit moment zijn iets meer dan 130 mensen lid van het Kennisplatform. Stel dat die 130 mensen allemaal belast zijn met archieftoezicht, bij hoeveel organisaties werken zij dan?

Op rijksniveau is er zoals gezegd één organisatie die zich bezighoudt met het archieftoezicht. Op het archiefbeheer van de provincies oefenen twaalf provinciearchivarissen het toezicht uit. De twaalf provincies zijn belast met het interbestuurlijk archieftoezicht op de gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. En ten slotte zijn er in Nederland ongeveer 95 (gemeentelijke) archiefdiensten.⁷

Alles bij elkaar zijn er dus ongeveer 120 organisaties waar 130 archieftoezichthouders werken. Ik denk dat de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed met circa 6 fte de grootste archieftoezichthouder is. De rest zijn dus bijna allemaal Einzelgängers in hun organisatie. Zij moeten in hun eentje alle aspecten van de Archiefwet kennen: van bewaaromstandigheden voor papier tot de bouw en inrichting van archiefruimten; van de eisen voor digitale archieven tot het gebruik van applicaties en archiefsystemen. Daarnaast moeten ze ook een inspectie- of auditplan kunnen opstellen, inspecties (of audits) kunnen uitvoeren en daar begrijpelijk en effectief over kunnen rapporteren. Ten slotte moeten ze ook nog voldoen aan de eisen die Hans Blix aan toezichthouders stelt⁸:

• energiek en dynamisch – maar niet driftig en agressief;
• hard – maar correct;
• vernuftig – maar niet misleidend;
• enigszins flexibel – maar niet met zich laten sollen;
• rustig – maar enigszins ongeduldig;
• enige afstand bewaren – maar niet arrogant of pretentieus;
• vriendelijk – maar niet gezellig;
• respect tonen voor degene waar je mee te maken hebt – en respect eisen voor jezelf.

Dat zijn wel heel veel eisen in een personeelsadvertentie.

Lonkend perspectief
Ik kan maar tot één conclusie komen: het archieftoezicht is versnipperd en ondoelmatig georganiseerd. Bij meer dan honderd organisaties zijn mensen belast met (een vorm van) archieftoezicht, maar bij geen enkele organisatie zijn dat er meer dan zes. Dit betekent niet alleen een grote diversiteit in toezichtregimes die niet of nauwelijks verklaard kan worden uit de taken die de toezichtgenieter uitoefent. Het betekent ook een zinloze versnippering van expertise, die op korte of lange termijn zal leiden tot verlies van kennis, ervaring en toegevoegde waarde voor de toezichtgenieters.

Als minister Slob toch de Archiefwet wil wijzigen en als we het er over eens zijn dat effectief archieftoezicht zinvol en nodig is, zouden we dan niet eens nadenken over één landelijk opererende archiefinspectie? Is een Inspectie Archief- en Informatiebeheer, die bij alle overheidsorganen toezicht uitoefent op de naleving van de Archiefwet dan geen goed idee? Een onafhankelijke organisatie, waar professionele toezichthouders werken, die zich specialiseren in verschillende aspecten van de Archiefwet- en regelgeving en op die manier meerwaarde bieden aan het Informatiebeheer van de hele overheid, dat lijkt mij een lonkend perspectief.

Ingmar Koch
werkt bij de provincie Noord-Brabant als interbestuurlijk toezichthouder, maar schreef dit artikel op persoonlijke titel

Noten

1 Art. 32 lid 2 Archiefwet 1995. Voor de waterschapsarchivaris geldt op basis van art. 37 lid 2 hetzelfde.
2 https://www.erfgoedinspectie.nl/publicaties/rapport/2015/11/09/destaat-van
3 https://openstate.eu/en/opengr/
4 Gemeenschappelijke regeling Schadeschap Luchthaven Schiphol, https://wetten.overheid.nl/BWBR0009989/
5 Op grond van het eerste lid van artikel 25a van de Archiefwet 1995 oefent de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed toezicht uit het beheer van de archiefbescheiden van ‘andere’ organisaties zoals benoemd in artikel 41, niet op organisaties die op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn gevormd. Die worden in artikel 40 genoemd.
6 https://kia.pleio.nl/groups/view/48594482/kennisplatform-toezicht
7 https://archiefwiki.org/wiki/Categorie:Archieven
8 Hans Blix, Missie Irak. Achter de schermen van de wapeninspecties. Amsterdam 2004.