3 november 2011

Archieftoezicht nieuwe stijl

image for Archieftoezicht nieuwe stijl image

Het generieke toezicht door de provincies zal plaatsvinden op basis van de verantwoording van het College van B&W aan de gemeenteraad. De gemeente staat voor de uitdaging de informatiehuishouding goed op orde te hebben en over het functioneren helder te communiceren. Zij moet het vertrouwen in haar als eerste overheid waarmaken. De VNG heeft een raamwerk van Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) ontwikkeld om gemeenten te ondersteunen bij deze zogenoemde ‘horizontale verantwoording’.

Het generieke toezicht door de provincies zal plaatsvinden op basis van de verantwoording van het College van B&W aan de gemeenteraad. De gemeente staat voor de uitdaging de informatiehuishouding goed op orde te hebben en over het functioneren helder te communiceren. Zij moet het vertrouwen in haar als eerste overheid waarmaken. De VNG heeft een raamwerk van Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) ontwikkeld om gemeenten te ondersteunen bij deze zogenoemde ‘horizontale verantwoording’.
Nu is er nog sprake van specifiek toezicht door de provincies op de gemeentelijke archiefzorg. Dit op grond van de artikelen 33 en 34 van de Archiefwet. In de praktijk betekent dit dat provinciale inspecties die het toezicht concreet uitvoeren vooraf geconsulteerd worden en toestemming gevraagd moeten worden. Zo moeten gemeentelijke plannen voor (ver)bouw, (her)inrichting of ingebruikneming van archiefbewaarplaatsen vooraf ter goedkeuring worden voorgelegd aan Gedeputeerde Staten. Ook worden door de provincies regelmatig uitgebreide inspectiebezoeken afgelegd.

Cultuuromslag
Het wetsvoorstel beoogt niets minder dan een cultuuromslag teweeg te brengen in de verhoudingen tussen de overheden, waaronder op archiefgebied. Het toezicht verandert van sturend vooraf naar meer terughoudend achteraf. Daarbij geldt vertrouwen in de medeoverheid als uitgangspunt. In de eerste plaats is ‘horizontale verantwoording’ van toepassing: het College van B&W moet zich verantwoorden voor de uitvoering van taken aan de gemeenteraad. De gemeente is immers bestuurlijk eindverantwoordelijk voor de uitvoering van eigen taken.

Provinciaal toezicht nieuwe stijl
Het provinciaal toezicht komt niet te vervallen, maar verandert wel van stijl. Van de provincie wordt verwacht dat deze pas ingrijpt op momenten dat daartoe aanleiding is. Aanleidingen kunnen zijn de gegevens die gemeenten aanleveren aan de hand van de horizontale verantwoording of signalen die van binnen of buiten de gemeente komen.
De specifieke toezichtmogelijkheden van de provincie genoemd in de artikelen 33 en 34 van de Archiefwet komen te vervallen en – op termijn – ook artikel 7 dat betrekking heeft op de machtiging die de provincie vooraf aan de gemeente verleent voor het vervangen van te bewaren archiefbescheiden door reproducties en het tegelijkertijd vernietigen van de originelen. Dit artikel speelt een belangrijke rol bij de digitalisering van archieven, die in vele gemeenten aan de orde is. Na afronding van een technisch onderzoek zal dit gebeuren per 1 januari 2013 door een wijziging van het Archiefbesluit.

Toezicht op archiefketen
Bij generiek toezicht vervalt het onderscheid tussen het interbestuurlijk toezicht op de zorg en het beheer van het overgebrachte archief. Dit betekent dat de provincies toezicht gaan houden op de gehele archiefketen van gemeenten. En dit betekent ook dat de Colleges van B&W horizontale verantwoording over het totaal aan de gemeenteraad dienen af te leggen.

De provincie kan in de toekomst op grond van de Gemeentewet generiek toezicht houden op de gemeentelijke taakuitvoering. Op basis van artikel 124 van de Gemeentewet kan de provincie eventueel in plaats van de gemeente optreden, indien er sprake is van onbehoorlijke of niet tijdige uitvoering. Op basis van artikel 273a kan de provincie een besluit van het College van B&W of de gemeenteraad dat strijdig is met het algemeen belang of recht voor vernietiging, voordragen bij de bevoegde minister.
In het provinciaal toezicht nieuwe stijl, waarvoor het IPO sectorspecifieke beleidskaders zal ontwikkelen, wordt uitgegaan van risicoanalyses en criteria voor het vaststellen van taakverwaarlozing. Op basis hiervan kan de provincie reality checksuitvoeren bij de gemeente of (dreigen met) interveniëren. Bovendien zijn interventieladders opgesteld. Als de gehele interventieladder wordt doorlopen kan het uiteindelijk leiden tot schorsing en vernietiging van een besluit van de gemeente ofwel in de plaatsstelling door de toezichthouder in geval van taakverwaarlozing van de zijde van de gemeente.

Uitdagingen voor de gemeente
Meer dan ooit zijn gemeenten aan zet om te laten zien dat de Archiefwet goed wordt uitgevoerd en dat de zorgdrager de archieven in goede, geordende en toegankelijke staat houdt. Het belang van de Archiefwet kan niet genoeg worden benadrukt. Een archief dat goed op orde is en toegankelijk voor burgers vormt een essentiële randvoorwaarde om als eerste overheid de omgeving te informeren en aan de raad verantwoording af te leggen over de uitvoering van gemeentelijke taken.
Maar er is zelfs meer om over te verantwoorden: het provinciaal toezicht mag achteraf uitgeoefend worden, maar de reikwijdte van het toezicht wordt anderzijds juist breder. Het toezicht beperkt zich niet tot het archief, maar heeft betrekking op de hele keten die daaraan vooraf gaat (zie kader). De gemeente moet daarom de hele archiefketen in beeld brengen en laten zien welke kwaliteitsbeleid zij voert. In de Archiefregeling 2010 is ook als nieuwe verplichting opgenomen dat er kwaliteitsbeleid wordt gevoerd. In dit verband is relevant dat KING, het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten, bezig is met de ontwikkeling van een Baseline gemeentelijke informatiehuishouding, een overzicht van standaards en normen waaraan de gemeente moet voldoen. Volgens planning zou deze baseline eind september gereed zijn.

Wat houden de KPI’s precies in?
De archief-KPI’s zijn te downloaden via het VNG-net http://www.vng.nl/eCache/DEF/1/09/557.html en bevatten de volgende te toetsen elementen:

  1. Lokale regelingen
  2. Interne kwaliteitszorg en toezicht
  3. Ordening, authenticiteit, context, toegankelijkheid en duurzaamheid papieren en digitale archiefbescheiden
  4. Specifieke eisen aan digitale archiefbescheiden
  5. Vernietiging, vervanging en vervreemding van archiefbescheiden
  6. Overbrenging van archiefbescheiden naar de archiefbewaarplaats
  7. Archiefbewaarplaatsen, archiefruimten en e-depots
  8. Ter beschikking stelling van naar de archiefbewaarplaats overgebrachte archiefbescheiden
  9. Rampen, calamiteiten en veiligheid
  10. Middelen en mensen

Kritische Prestatie Indicatoren Archiefketen
Het moge duidelijk zijn dat de informatie die de gemeente verstrekt daarom helder en volledig moet zijn. Daarom heeft de VNG een Modelkader ontwikkeld voor de gemeentelijke (jaar)rapportage aan de hand van Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) (zie kader). Binnen de gemeente is de archivaris bij uitstek de functionaris die de kennis heeft en in staat is om de KPI’s te toetsen. Via het beantwoorden van de daarbij behorende vragen komt men tot een oordeel of de gemeente al dan niet aan de eisen voldoet.
De rapportage aan de hand van de archief-KPI’s dient drie doeleinden: horizontale verantwoording tussen college en raad, algemene informatievoorziening richting de burger en verticale informatievoorziening ten behoeve van de toezichthouder.
Bij de opstelling van de KPI’s zijn de ministeries van OCW, BZK, gemeentelijke en landelijke deskundigen, IPO en het Landelijk Overleg van Provinciale Archiefinspecteurs (LOPAI) betrokken. Het IPO en het LOPAI hebben aangegeven dat zij de KPI’s gaan gebruiken bij de ontwikkeling van hun sectorspecifieke beleidskader voor het archieftoezicht nieuwe stijl. Er verschijnt, naar verwachting, een provinciale verordening, geldend voor het toezicht op alle beleidsterreinen met bepalingen inzake de informatie die er nodig is vanuit gemeenten en met welke frequentie. Het IPO zal bestuurlijk hierover een beslissing nemen na positieve besluitvorming in het parlement over de nieuwe toezichtwetgeving. De provinciale taakverwaarlozingcriteria zijn al afgestemd met de VNG bij de voorbereiding van de archief-KPI’s. 

informatiecentrum@vng.nl
Drs. L. Jongmans is senior beleidsmedewerker cultuur en media bij de VNG.
Drs. J. Jawad is beleidsmedewerker voor o.a. archieven en secretaris van de adviescommisie archieven van de VNG.