1 maart 2011

Archivering bij de overheid in Duitsland en Nederland (2)

image for Archivering bij de overheid in Duitsland en Nederland (2) image

Toen ik met dit onderzoek begon was het mijn idee om te kijken in hoeverre het archiefmanagement bij de (gemeentelijke) DIV in Duitsland verschilt van dat in Nederland. Mijn verwachting was dat in Duitsland alles véél duidelijker en veel centraler geregeld zou zijn dan in Nederland. Daarnaast ging ik ervan uit dat – als gevolg van andere opvattingen over overheidsadministratie – de verschillen tussen Nederland en Duitsland groot zouden zijn.

Toen ik met dit onderzoek begon was het mijn idee om te kijken in hoeverre het archiefmanagement bij de (gemeentelijke) DIV in Duitsland verschilt van dat in Nederland. Mijn verwachting was dat in Duitsland alles véél duidelijker en veel centraler geregeld zou zijn dan in Nederland. Daarnaast ging ik ervan uit dat – als gevolg van andere opvattingen over overheidsadministratie – de verschillen tussen Nederland en Duitsland groot zouden zijn. Zoals ik al in het eerste artikel heb geschetst, liggen de verschillen voornamelijk in het feit dat Duitsland een federatie is met als gevolg waarvan er een grote verscheidenheid aan en gelaagdheid in wet- en regelgeving is.1 Wat daarbij het meest opvalt, is het verschil in perceptie van wat archief is. In onze wetgeving is archief zo ongeveer alles wat wordt opgemaakt of ontvangen door een overheidsorgaan. Of een stuk net is gecreëerd of twee eeuwen oud is doet er niet toe. In Duitsland zijn alleen afgesloten zaken ‘archief’. In Nederland gaat het daarnaast om stukken in onderlinge samenhang, terwijl in Duitsland veelal de dossiers (de samenhang) het object van archivering zijn. Er zijn dus duidelijke verschillen tussen Nederland en Duitsland. Maar het opvallende is, dat Nederland en Duitsland intern net zoveel van elkaar verschillen als er verschillen zijn tussen de landen onderling.

Onderzoek in de praktijk
Hamburg is een van de zestien Duitse deelstaten,2 een Stadstaat die in bestuurlijke opzet veel lijkt op Rotterdam en Amsterdam met hun dienstenmodel,3 met dit verschil dat Hamburg zoals aangegeven tevens deelstaat is.
Voor mijn onderzoek ben ik op bezoek geweest bij de Finanzbehörde, Behörde für Soziales, Familie, Gesundheit & Verbraucherschutz en de Knappschaft Bahn-See (Ziektekosten, pensioen- en ongevallenverzekering). Met medewerkers en leidinggevenden van ‘de registratuur’ (ongeveer, maar niet helemaal gelijk aan ‘onze’ DIV) zijn interviews afgenomen aan de hand van gestandaardiseerde vragenlijsten. Verder heb ik gekeken naar de dagelijkse praktijk en deze vergeleken met de Nederlandse situatie.

Rol van archiefinspecteurs
In Nederland is de rol van de archiefinspecteurs (in ieder geval op papier) een zeer actieve. Zij houden samen met de beheerders van de dynamische en semistatische archieven (waaronder DIV) de overbrengingstermijnen, de staat van de archieven en de manier van bewaring in de gaten. Leidend is in alle gevallen de selectielijst die op basis van driehoeksoverleg is vastgesteld.

In Duitsland bestaat de (actieve) rol van de archiefinspecties op dit gebied niet (dynamisch en semistatisch archief is immers geen Archiv). Archiefinspecteurs komen in Duitsland pas langs als archieven voor overbrenging door de organisaties in kwestie worden aangeboden. Tenzij alle classificatienummers/ onderwerpen van een dienst van te voren zijn beoordeeld om na verstrijken van de bewaartermijn te worden vernietigd (dat bestaat), wordt op basis van een template – die erg lijkt op wat ik hier in Nederland ben tegengekomen – een lijst opgesteld met alle dossiers die in aanmerking komen voor overbrenging naar een Archiv. Op basis van deze lijst geeft de Duitse archiefinspecteur aan, wat hij of zij opgenomen wil zien in het Archiv. De betreffende dossiers worden dan verzameld, gebundeld en geregistreerd in een lijst overgebracht. In principe zouden ook andere diensten – ook al is het hele onderwerp in de landelijke classificatielijsten bestempeld als ‘na afloop te vernietigen’ – actief kunnen aanbieden, maar dat gebeurt zelden. Slechts sporadisch beslist de archiefinspecteur over het doen van steekproeven uit voor vernietiging in aanmerking komende bestanden. Deze steekproeven zijn niet termijn- of protocolgebonden.

Problemen met de digitalisering
Met digitalisering wordt in deze context bedoeld: de digitalisering van de workflow en de archivering van born digital documents, alsmede het digitaal maken en opnemen van papieren originelen in de digitale workflow.
In Duitsland is er op het gebied van richtlijnen voor digitalisering de DOMEA-richtlijn,4 die technisch zeer gespecificeerd aangeeft, waaraan digitale administratiesystemen moeten voldoen – maar weinig tot niets zegt over gebruik en inrichting.
Bij ons zijn er diverse normen (NEN-ISO 15489, NEN-ISO 23081 en NEN 2082) en wet- en regelgeving (waaronder de archiefregeling) die iets zeggen over de functionele eisen aan het systeem, als ook over de inrichting, ordening en vereiste metadata.
Net als in Nederland lopen richtlijnen en praktijk in Duitsland nogal uit elkaar. Toenemende digitalisering leidt vaak tot problemen, dat is in Duitsland niet noemenswaardig anders dan in Nederland.
Voor zowel DIV in Nederland als Registratur in Duitsland is het bestaan van een hybride situatie een extra belasting en dat leidt tot veel dubbel werk. Het niet maken van een keuze om ‘digitaal’ of ‘papier’ leidend te maken, heeft als gevolg dat heel vaak nóch het digitale nóch het papieren archief compleet is. Bijkomend probleem in Duitsland is, dat e-mail en sms niet als schriftelijke uitingen van communicatie worden gezien. In de huidige situatie is dit ondervangen door e-mails uit te printen en dan als Schriftgut (een erg ongelukkige definitie van documenten) te registreren en toe te voegen aan een dossier. In Nederland doen we hetzelfde, met een slecht geweten, want we weten dat we met archiefwettelijke vervanging bezig zijn…, in wezen zonder daarvoor afgegeven machtigingen.
Een ander groot gedeeld probleem is het feit dat de status van DIV en van de Registratur over het algemeen laag is. Dat kan men in Duitsland direct opmaken uit de grootte van de kamer van de leidinggevende en uit het feit, dat de registrateurs geen vakopleiding hebben.
In Nederland hebben we het geluk, dat de grote digitaliseringsgolf en het inzicht in het belang om proces- en zaakgewijs te registreren zich tegelijk manifesteren.

Zorg voor dynamische en semistatische archieven
Het feit dat dynamisch en semistatisch archief niet wordt gezien als Archiv, leidt ertoe dat er bij overheidsorganisaties in Duitsland niet zo iets als ‘archiefruimtes’ bestaan. Dynamisch archief bevindt zich meestal in ordners op de vakafdelingen. Semistatisch archief (Geschlossene oder Alt-Akten) verdwijnt naar zolders of kelderruimtes met verder geen eisen dan dat daar plaats is. Dat leidt tot situaties waar archiefstellingen van hout zijn, een open (ouderwetse) schakelkast naast een kast met microfilms hangt, de riolering boven stellingen loopt en het hele archief zich in een overstromingsgevoelige kelder bevindt. Brandblussers of slanghaspels ontbreken meestal.

Leren van elkaar
Nederland mag dan zowel in theorie alsook in de praktijk voor de bewaarcondities van – voornamelijk semistatisch – archief voorlopen op Duitsland, maar dat moeten we dan in de praktijk ook waarmaken.
Ik ben er vast van overtuigd, dat door het acribische volgen van Akten in plaats van stukken zoals in Nederland, de lopende administratie vaak beter op orde is dan in Nederland. In Duitsland is de Registratur namelijk ook belast met het koortsachtig en bijna ziekelijk ‘compleet’ willen houden van het dossier. Er zijn allerlei administratieve stappen ingebouwd om ervoor te zorgen dat documenten na behandeling weer terugkomen, zodat in ieder geval de papieren Vorgänge (zaken, zaakdossiers) volledig en vindbaar zijn. Maar zodra iets Altablage wordt (semistatisch), is het in Nederland door het idee van het recordcontinuüm beter vindbaar. Als het goed is, staan ook onze ‘oude’ dossiers (of B of V, mag niet uitmaken) netjes met vindplaats in een systeem geregistreerd. Dat is tenminste wat de wet voorschrijft.
Dit wordt ook gestaafd door de extra bewerkingsstap die bij aanlevering aan het Staatsarchiv, vergelijkbaar met het Rijksarchief, altijd nog nodig is, terwijl die in Nederland overbodig is, in theorie dan.

Conclusie
In de administratieve (dynamische) fase kunnen wij nog een boel van de Duitsers leren. Wat het semistatisch archief betreft zij van ons.
Er is een relatie met de reikwijdte van de verschillende archiefwetten. Bij ons gaat de archiefwet over alle archiefstukken in alle fases, dus een relevant document is per definitie archief. De Duitse archiefwetgeving zegt helaas niets over de documenten uit de dynamische en semistatische fase. Deze zijn alleen onderwerp van andere, algemenere wetten net zo als hier de neerslag van het handelen van particulieren – bijvoorbeeld in bedrijfsarchieven.
Wat men vooral in Duitsland graag wil, dat zijn (meer of betere) vakopleidingen, andere digitale systemen voor zaakgewijze ordening en handvatten voor het omgaan met zaakgewijze ordening in bestaande systemen.
Het is het zeker waard om te zoeken naar een platform of een manier waarop de wederzijdse kennis beter kan worden uitgewisseld.

shilabo@xs4all.nl

Katja Sienknecht is senior medewerker IDM bij detacheringsbureau Breinstein.


1 ‘Archivering bij de overheid in Duitsland en Nederland: de bestuurlijke en juridische achtergrond,’ Od #1/januari 2011/jaargang 65, pg.4-7.

2 Duitsland kent zeventien eenheden van bestuur, de Bund waarbinnen voor heel Duitsland de centrale zaken worden geregeld, en zestien deelstaten die op regionaal niveau een rol en functie spelen. Deelstaten zijn niet vergelijkbaar met Nederlandse provincies, al was het maar omdat Nederland een eenheidsstaat is en Duitsland een Bondsrepubliek, een federatie dus. Zo heeft Nederland bijvoorbeeld één archiefwet en kent Duitsland maar liefst zeventien archiefwetten.

3 Dienstenmodel: Amsterdam en Rotterdam hebben stadsdelen met verregaande autonomie; centrale taken die stadsdeeloverschrijdend zijn (zo als bijvoorbeeld Infrastructuur, Economische zaken en Sociale zaken) zijn gebundeld in Diensten, die direct onder de verantwoordelijkheid van de wethouders vallen.

4 DOMEA staat voor Dokumentenmanagement und elektronische Archivierung im IT-gestützten Geschäftsgang. Zie voor een overzicht van de inhoud en structuur Handboek Archiefregelingen (Den Haag,Sdu Uitgevers, supplement 7, december 2006). Zie ook de website www.verwaltung-innovativ.de/cln_047/nn_684678/DE/Organisation/domea__konzept/domea__konzept__node. html?__nnn=true (raadpleegdatum 21 april 2010).
Langzaam maar zeker verliest DOMEA terrein ten gunste van DIN-ISO 15489 en DIN-ISO 23081.