1 januari 2011

Archivering bij de overheid in Duitsland en Nederland

image for Archivering bij de overheid in Duitsland en Nederland image

Bestuurlijke organisatie en verschillen

Bestuurlijke organisatie en verschillen
Doordat Nederland een eenheidsstaat is, waarbij naast de centrale overheid weliswaar lagere overheden bestaan zoals provincies, gemeenten enzovoorts, maar het gezag toch top-down is, heeft Nederland één archiefwet (Archiefwet 1995), een bijbehorende Algemene maatregel van bestuur (Archiefbesluit 1995) en een ministeriële regeling (de Archiefregeling). In dit geheel zijn eisen gesteld aan – zoals dat zo netjes heet – de goede, geordende en toegankelijke staat. Hierbij spelen metadata (bijvoorbeeld via NEN-ISO 23081: metagegevens voor archiefbescheiden) een belangrijke rol. Op dit punt verschilt Nederland niet van Duitsland.

In Duitsland is er door de federale structuur sprake van zeventien Archivgesetze; één voor de Bund en zestien voor elk van de Bundesländer. In veel gevallen worden methoden voor archivering verder uitgediept in richtlijnen per deelstaat, enigszins te vergelijken met onze ministeriële regeling, maar dan veel beperkter.

De richtlijnen zijn erg vaag over de bewaring van Ablage en dus over de documenten binnen lopende processen. In de richtlijn van Baden-Würtemberg staat bijvoorbeeld: “Documenten zijn te beschermen voor verlies, beschadiging en ongeoorloofde toegang. De authenticiteit is te waarborgen.”1 De richtlijn stelt wel dat organisaties zelf archiefregelingen moeten opstellen die vergelijkbaar zijn met Nederlandse beheersregels of besluiten Informatiebeheer.

De rol van het archief
De Nederlanders vinden, in het kader van transparantie en controleerbaarheid van de overheid, inzage in lopende processen belangrijk. De Wet openbaarheid van bestuur (WOB) speelt hierin een rol. Ik heb gemerkt dat de angst van overheden om geconfronteerd te worden met een WOB-verzoek op een bepaalde manier invloed heeft op de manier waarop archiefstukken worden bewaard.

Bij de Nederlandse overheden is de wijze van uitvoering van de wet- en regelgeving niet altijd uniform, maar vaststaat dat er een relatie is tussen (werk)processen en archieven. Na afloop van het proces blijft de neerslag daarvan bewaard (als deze in de selectielijst als te bewaren is aangemerkt). Dat betekent dus dat niet altijd alle archiefstukken van een proces voor bewaring in aanmerking komen.

In Duitsland wordt veel meer waarde gehecht aan het bewaren van alle stukken in het gehele proces dat heeft geleid tot een uitspraak/beslissing. Dat wil zeggen, concepten met commentaar zijn juist uitermate belangrijk omdat ze weergeven wie wanneer wat heeft gedaan.

Dat lijkt enigszins schizofreen, aangezien pas vanaf midden 2006 Öffentlichkeitsgesetze (ook zeventien wetten!) van kracht zijn geworden en het krijgen van inzicht en inzage in nog niet aan een Archiv overgedragen dossiers een bijna onmogelijke zaak is. Dit, terwijl de Duitse Öffentlichkeitsgesetze verder gaan dan de WOB. Waar volgens de WOB kan worden volstaan met een uittreksel of samenvatting, heeft de Duitse burger recht op de originele documenten.

Duitsers zijn erg bang dat met de digitalisering en de invoering van bijvoorbeeld een DMS of een RMA de processen, die tot een document/handeling hebben geleid, niet meer goed zichtbaar zijn omdat dan ook het papier als gegevensdrager zou verdwijnen.

Het begrip ‘archief’
In de Archiefwet 1995 zijn archiefbescheiden alle stukken die door een overheidsorgaan zijn ontvangen of opgemaakt. In Duitsland worden documenten die nog deel uit maken van de bedrijfsvoering van de overheid niet als archiefbescheiden gezien. In Duitsland begint het archief dus op het ogenblik dat documenten, dossiers of delen van archieven worden overgedragen aan een archief(bewaarplaats).2 Duitsland kent hierdoor geen bepalingen voor de inrichting van archiefruimten zoals we die in Nederland wel kennen. Dat betekent dat er geen bijzondere maatregelen worden genomen om Ablage of Altablage (semistatisch archief) te beschermen voor brand, overstroming of beschadiging door insecten of klimaat.

DIV als vak
De reikwijdte van het begrip ‘archief’ speelt ook een rol in de opleidingen, ongeacht het niveau van deze opleiding. De hoofden, leidinggevenden en nieuwe stijl DIV/recordsmanagers in Nederland opereren over het algemeen op het raakvlak van registratie en wetgeving/theorie, waardoor het bewustzijn voor wat archiefbescheiden zijn en hoe ze beheerd dienen te worden, relatief groot is. De registratie wordt meestal aan DIV toebedeeld, waarbij de eis is dat er voldoende en deskundig personeel aanwezig is.
In Duitsland zijn de meeste hogere vakopleidingen gericht op historische archieven en is er géén contact tussen de registratie en de archivarissen. (behalve het aanbieden van die dossiers die volgens het Archivgesetz moet worden overgedragen). In Duitsland is Archiefwetenschap dan ook een hulpwetenschap van de geschiedenis. Een uitzondering hierop is de integrale opleiding aan de Fachhochschule Potsdam.

De ‘gewone’ Duitse ambtenaren die zich over de dynamische en semistatische archieven ontfermen, hebben over het algemeen een administratieve opleiding in combinatie met een Berufsausbildung (praktijkgerichte leergangen) op hbo-niveau. Registratur is maar een klein onderdeel van deze opleiding.

Bepaling van de archiefwaarde
In Nederland is op basis van selectielijsten van begin af aan bekend of de stukken in aanmerking komen voor overbrenging of op termijn voor vernietiging. De zorgdrager bepaalt in overleg met de archivaris welke archiefbescheiden bewaard blijven. Als het goed is, wordt bij dossiervorming rekening gehouden met deze waardering. De praktijk leert echter dat dit niet altijd het geval is, met alle gevolgen van dien. Een van de taken van de archiefinspectie is om dit te controleren.

In Duitsland wordt op het eind van de looptijd van een Akte (dossier), dat betekent na afhandeling van de laatste Vorgang (zaak), pas gewaardeerd. De termijn voor overbrenging of vernietiging is daarbij gebonden is aan het Aktenzeichen (classificatie). Na afloop van die termijn (zo lang bevindt zich het geheel nog in de Altablage) wordt van alle Akten een lijst uitgedraaid, vindt vernietiging plaats of wordt het materiaal aangeboden aan het verantwoordelijke Archiv (archiefdienst). Bij de waardering en selectie is overigens wel sprake van een lijst met Weglegesachen (Voorselectie Onbelangrijke Stukken) en een pauschale Vernichtungsgenehmigung (doorlopende machtiging) voor bepaalde stukken/soorten dossiers. Voor de rest bepaalt de archivaris bij overdracht aan de archiefbewaarplaats wat bewaard blijft en wat vernietigd mag worden.

De verantwoordelijkheid voor waardering en selectie ligt daarmee in Nederland meer bij het overheidsorgaan dat de bescheiden ontvangt of opmaakt, in Duitsland meer bij de archiefdienst die archieven/dossiers wel of niet opneemt in de collectie.

Gevolgen voor de toegepaste ordening
In Nederland vindt registratie en ordening plaats aan de hand van een aantal in de Archiefregeling voorgeschreven metadata. 3 Deze zijn min of meer gekoppeld aan ordeningsplannen.4 Steeds meer zijn deze op processen geënt (proces- en zaakgewijze registratie).
In Duitsland wordt geregistreerd volgens een Aktenplan (ordeningsplan, meestal centraal –bundesweit – vastgesteld voor het soort dienst/orgaan), dat thematisch is opgesteld en weinig relatie heeft met de Vorgänge (zaken). Binnen de Aktenzeichen (classificatie) wordt zaakgewijs opgeborgen.
De Aktenpläne zijn – net als in Nederland een ordening op basis van de BAC – minder goed aangepast aan de taken van de overheid. Het gevolg is dat het dossier een onderwerp aangeeft waarin dan meerdere zaken kunnen zitten die op dit onderwerp betrekking hebben.
Nadeel van deze manier van ordening ten opzichte van een proces-/zaakgewijze ordening, zoals deze begint door te zetten in Nederland, is dat bij niet consequente interpretatie de kans bestaat dat zaken versnipperd raken over dossiers.

Conclusies
Vergeleken met Nederland is de archiefwetgeving in Duitsland véél meer versplinterd dan in Nederland. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat de Duitse deelstaten veel meer autonomie op dit gebied hebben dan de Nederlandse lagere overheden. Deze grotere eenheid in structuur heeft ertoe geleid dat er in Nederland standaardfunctie-eisen geformuleerd zijn op alle niveaus van archiefbeheer en de opleidingen (moeten) daarin volgen.
Een ander belangrijk verschil tussen Duitsland en Nederland is, dat in Nederland door de definitie van het begrip ‘archiefbescheiden’ deze vanaf het moment van ontvangst of creatie onderworpen zijn aan een archiefregime. Voor de bescherming en ontsluiting van documenten die de bedrijfsvoering nog ondersteunen, is er in Duitsland aanmerkelijk minder aandacht.
Misschien gaan de Duitsers wel beter het digitale tijdperk in met een registratie die ingebed is in de opleiding van de administratieve ambtenaren. De taken van de DIV zijn toch aan het verschuiven naar de medewerkers toe. Is er nog wel plaats voor een afdeling DIV in deze tijd en hebben de Duitsers het misschien wel goed bekeken met hun Registratur (die in wezen postregistratie en invoegen in de workflow verzorgt) en de rest overlaat aan de ambtenaren? De toekomst zal het leren…

shilabo@xs4all.nl


1 Gemeinsame Anordnung der Ministerien über die Verwaltung des Schriftguts der Behörden, Dienststellen und sonstigen Einrichtungen des Landes (AnO Schriftgut) vom 22. Dezember 2005, Landesarchiv Baden-Württemberg.
2 Bundesarchivgesetz, §2, Absatz 1: “Die Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte des Bundes, die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts und die sonstigen Stellen des Bundes haben alle Unterlagen, die sie zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben einschließlich der Wahrung der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder nicht mehr benötigen, dem Bundesarchiv oder in Fällen des Absatzes 3 dem zuständigen Landesarchiv zur Übernahme anzubieten.”
3 Zie artikel 17 van de Archiefregeling.
4 Volgens Artikel 3 van de ingetrokken Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden was dat het documentair structuurplan, maar vanaf 1 april 2010 is dat een ‘ordeningstructuur’, zie artikel 18 eerste lid van de Archiefregeling.