Het optimaal beschikbaar zijn van democratische basisinformatie (ook wel ‘open raadsinformatie’ genoemd) is voor zowel raadsleden als burger van belang. Met ‘open data’ kan het delen van gegevens die de overheid verzamelt, beheert en veredelt, aanzienlijk worden verbeterd. Democratie en informatievoorziening zijn nauw met elkaar verbonden. Een open en transparante informatievoorziening is essentieel, maar niet vanzelfsprekend. Hoe gaan griffiers dit proces in goede banen leiden en hoe gaan griffiers en informatiemanagers in de komende periode hun samenwerking gestalte geven?
Het optimaal beschikbaar zijn van democratische basisinformatie (ook wel ‘open raadsinformatie’ genoemd) is voor zowel raadsleden als burger van belang. Met ‘open data’ kan het delen van gegevens die de overheid verzamelt, beheert en veredelt, aanzienlijk worden verbeterd. Democratie en informatievoorziening zijn nauw met elkaar verbonden. Een open en transparante informatievoorziening is essentieel, maar niet vanzelfsprekend. Hoe gaan griffiers dit proces in goede banen leiden en hoe gaan griffiers en informatiemanagers in de komende periode hun samenwerking gestalte geven?
Een mooie start
Begin dit jaar startten vertegenwoordigers van IMG100.000+ (de vereniging van informatiemanagers in grote gemeenten) en enkele tientallen griffiers het gesprek over ‘de digitale griffie’. Dat leidde tot beter wederzijds begrip, maar leverde ook aandachtspunten op voor de inrichting en ondersteuning van de digitale griffie. Het gesprek krijgt een vervolg en de digitale griffie kan zo maar worden tot een echte beweging voor betere, transparante informatievoorziening voor de raad, en verder.
Informatieveiligheid
Over informatieveiligheid waren griffiers en informatiemanagement het al in hun eerste gesprek eens: de informatieketen is zo veilig als de zwakste schakel. De Baseline Informatieveiligheid Gemeenten (BIG) moet dan ook door de héle gemeentelijke organisatie worden gevolgd. Ook door de griffie en door de raad. De raad heeft met betrekking tot informatieveiligheid, een kaderstellende en controlerende rol. De raad kan het college aanspreken op het opvolgen van de Resolutie Informatieveiligheid, randvoorwaarde voor de professionele gemeente.1
Deze resolutie is tijdens de buitengewone algemene ledenvergadering van de VNG, op 29 november 2013 met bijna unanieme stemmen aangenomen. De leden van de VNG hebben zich er onder meer toe verplicht, informatieveiligheid tot onderdeel te maken van de collegeprogramma’s voor 2014-2018 en de verantwoordelijkheid te beleggen bij een van de portefeuillehouders. De raad moet de uitvoering van het beleid kunnen volgen; het college zal er verantwoording over afleggen in een aparte paragraaf informatieveiligheid in het jaarverslag en in documenten die horen bij de reguliere planning-en-controlcyclus.
Transparantie en vertrouwelijkheid
‘Alles is openbaar, tenzij…’ Deze nu nog ongeschreven regel wordt momenteel in nieuwe wet- en regelgeving verankerd. Denk aan de discussies rond de Wob, aan het voorstel voor de Wet open overheid, aan de open data portals. Al in de eerste gesprekken over de digitale griffie werd duidelijk dat maar weinig informatie echt vertrouwelijk is. En dat vertrouwelijkheid geen reden hoeft te zijn om informatie buiten het systeem te laten, of er speciale systemen voor te bouwen. Goede afspraken, toegepast in identificatie- en autorisatievoorzieningen, kunnen uitsluiten dat onbevoegden toegang krijgen tot vertrouwelijke informatie. Griffiers moeten, gelet op de wetgeving, strikt onderscheid maken tussen privacygevoelige informatie die vertrouwelijk of geheim moet blijven, en het belang van openbaarheid.
In het belang van de lokale democratie dient de raad volledig te worden geïnformeerd, zo nodig onder geheimhouding van bepaalde gegevens. Als het gaat om personen is de dataprotectieverordening van belang. Deze is onlangs door het Europees Parlement in eerste lezing is aangenomen, en zal leiden tot aanscherping van de Wet bescherming persoonsgegevens. Het College bescherming persoonsgegevens heeft, daarop vooruitlopend, nieuwe richtsnoeren voor de verwerking van persoonsgegevens uitgevaardigd. Zo ontstaat er, ook voor de griffier, een nieuw spanningsveld tussen transparantie en vertrouwelijkheid dat vraagt om organisatorische maatregelen en technische voorzieningen die informatieveiligheid garanderen. Tegelijk blijft juiste toepassing van de Gemeentewet en de Wob van belang.
Naar een beheersbare informatievoorziening
Informatiemanagers hebben het druk: waar liggen hun prioriteiten?
Informatiemanagers werken aan één overzichtelijke, beheersbare en kostenefficiënte informatiehuishouding voor de hele gemeente. De tijd dat iedere afdeling er eigen informatiesystemen en applicaties op na mocht houden, is achterhaald. Steeds meer gemeenten gaan ertoe over het aantal applicaties fors te verminderen, soms tot een fractie van de oorspronkelijke aantallen. Die reductie van diversiteit en complexiteit binnen het applicatielandschap van de gemeente is van groot belang voor de verdergaande digitalisering van dienstverlening. Een snelle introductie van nieuwe diensten, zoals die vanuit de decentralisaties op het sociaal domein, stelt immers hoge eisen aan de uitbreidbaarheid en aanpasbaarheid van bestaande systemen.
Daarom is het goed dat gemeenten nu inhoud geven aan regievoering op de verdere ontwikkeling van het gemeentelijk applicatielandschap. Voor sommige gemeenten betekent dit eerst een inhaalslag, om het ‘woud aan systemen’ op te schonen. Samen met de overbodige applicaties en systemen verdwijnen dan ook de vele koppelingen, die nodig waren om de informatie-uitwisseling op gang te houden. Resultaat is dat de veranderkosten – de kosten voor projecten en wijzigingen – sterk zullen dalen: uitbreidingen en aanpassingen kunnen na een opschoonactie met een geringere inspanning worden gedaan.2
Andere gemeenten richten zich op de vorming van de basisgemeente3, een model voor de gemeentelijke informatievoorziening waarbij wordt ingezet op één geheel van gemeentelijke processen en standaardprocescomponenten. Nog steeds heeft elke gemeente daarbij de vrijheid om zelf keuzes te maken uit applicaties die vanuit de markt worden aangeboden, maar we zien ook dat de standaards in processen leiden tot een meer gericht aanbod. Dat hier behoefte aan is blijkt uit de ontwikkeling en het gebruik van de zgn. GEMMA4-softwarecatalogus5, waarin de belangrijkste applicaties voor gemeenten van ruim 140 leveranciers zijn opgenomen.
Komt de informatiemanager nog wel toe aan samenwerking met de griffie?
We zien dat vooral de ambtelijke organisatie en daarmee, niet onbelangrijk, de dienstverlening aan burgers en bedrijven, zijn aandacht heeft. Het informatiedomein van griffie en raad is in GEMMA nog helemaal niet uitgewerkt. Ook in het concept van de basisgemeente worden griffie en raad nog nauwelijks belicht. Qua informatievoorziening ligt het accent op het vastleggen van besluitvorming (bijvoorbeeld via ‘videotulen’, gearchiveerde webcasts) en papierloos vergaderen (alle stukken digitaal bij de hand, dankzij de wijdverspreide tablet). Ontwikkelingen met praktisch nut, dat zeker, maar de informatiemanager zou informatietechnologie ook moeten inzetten voor de versterking van de lokale democratie. We doelen hier op de ontwikkeling van ‘open raadsinformatie’, een concept dat verderop in dit artikel wordt toegelicht. De essentie ervan is dat we raadsleden, maar ook burgers, in staat willen stellen actief gebruik te maken van elkaars expertise door informatie, relevant voor besluitvorming (en niet geheim), als open data voor iedereen beschikbaar te maken. Wat we dan nog wel ‘even’ moeten afspreken is dat we deze informatie zodanig structureren, dat iedere gebruiker er dezelfde betekenis aan geeft: standaardisatie van de informatie-elementen. Dit leidt idealiter tot één informatiemodel dat door alle gemeenten kan worden gebruikt. Zo’n uniforme standaard biedt ontwikkelaars van websites en apps de mogelijkheid gemeenten vergelijkbaar te maken en raadsinformatie laagdrempelig aan burgers en bedrijven te presenteren. Hier ligt de volgende opdracht voor de gemeentelijke informatiemanagers.
Strakkere sturing en innovatie
De afgelopen jaren is ook hard gewerkt aan een landelijke infrastructuur. Het kabinet heeft een Digicommissaris – de heer Bas Eenhoorn – aangesteld om te sturen op de voltooiing, op het beheer en de financiering, en op het doelmatige gebruik van de generieke voorzieningen, zoals de basisregistraties, DigiD en berichtenboxen. Daarmee is de weg vrijgemaakt voor de ontwikkeling van nieuwe vormen van digitale dienstverlening en de exploitatie van digitale overheidsinformatie. Dus ook voor ‘open raadsinformatie’! Voor dergelijke kansrijke toepassingen wordt gezocht naar innovatieve financieringsarrangementen. De tijd van vrijblijvend experimenteren is voorgoed voorbij. Nieuwe toepassingen zullen moeten voorzien in maatschappelijke (en democratische!) behoeften. En zullen, omwille van interoperabiliteit en transparantie, moeten voldoen aan standaarden die dwingend worden opgelegd.
Naar open raadsinformatie
Over ‘big data’ en ‘open data’ is al veel gezegd en geschreven, ook in Od.6 Goed beschouwd brengen ook gemeenteraden een schat aan informatie voort, zoals (video)notulen, stemuitslagen, agenda’s, moties en besluiten. Deze democratische basisinformatie, dient volgens de Raad voor het openbaar bestuur (Rob), zelfstandig, laagdrempelig en met name in onderlinge samenhang beschikbaar gesteld moeten worden.7 Nu bieden alle 403 gemeentes op hun eigen manier deze bestanden aan en niet alle gemeentes hebben bijvoorbeeld individuele stemuitslagen beschikbaar gemaakt. Verder zijn beslissingen niet gemakkelijk te achterhalen; als de bezoeker wil inzien wat een bepaald raadslid gestemd heeft en welke moties of amendementen er sinds maart 2014 ingediend zijn, dan moeten vele besluitenlijsten gedownload worden.
Het aanbieden van raadsinformatie als open data brengt hier verandering in. Open raadsinformatie zorgt namelijk voor twee belangrijke zaken. Dankzij de juiste metadatering kan onderlinge samenhang aangebracht worden. Zo kan er automatisch een track record per raadslid of partij aangemaakt worden, daarmee kunnen zij hun prestaties en inspanningen eenvoudig etaleren. Daarnaast kunnen documenten thematisch en samenhangend gepresenteerd worden. Hierdoor wordt duidelijker in welke fase van besluitvorming een voorstel zich bevindt en hoe daarop nog invloed kan worden uitgeoefend. Dit maakt het eveneens mogelijk, gelijksoortige thema’s tussen meerdere gemeenten te vergelijken.
Het tweede grote voordeel van open raadsinformatie heeft te maken met apps. Wanneer data voor eenieder zonder beperkingen en in een computer leesbaar formaat beschikbaar is, dan kunnen ontwikkelaars daar mee aan de slag. Het wordt mogelijk om apps te maken die de lokale democratie versterken. Onze ultieme opdracht is de informatiemaatschappij te verbinden met en dienstbaar te maken aan de participatiesamenleving. Open raadsinformatie zorgt er niet alleen voor dat raadsleden hun informatie beter kunnen vinden en hun informatiepositie in tijden van decentralisatie verbeteren, maar zorgt er bovenal voor dat betrokken inwoners beter kunnen participeren in het lokale besluitvormingsproces. Zij kunnen de informatie immers gemakkelijker vinden of dat nu via de gemeentelijke website is of door middel van apps.
De Open State Foundation, die eerder onderzoek heeft gedaan naar de informatievoorziening van gemeentelijke websites, wil graag aan de slag met open raadsinformatie.8 Er wordt momenteel gewerkt aan het opzetten van een pilot, waarin enkele gemeentes hun raadsinformatie als open data gaan aanbieden. Dit moet de waarde van open raadsinformatie aantonen en het belang onderstrepen van meer uniforme standaarden in het aanbieden van de raadsinformatie.
Vervolg
Voor de digitale griffie is er nog gespreksstof genoeg. Ten eerste is de robuuste en beheersbare infrastructuur nog niet af en nog geen gemeengoed. Ten tweede zijn nog lang niet alle organisatorische en technische maatregelen, die moeten resulteren in informatieveiligheid en beheersbaarheid, geëffectueerd. En ten derde: het open raadsportal is een stip aan de horizon die nog ver weg staat. Over de weg ernaartoe, voor de korte en voor de langere termijn, gaat op 28 januari 2015 het vervolggesprek over de digitale griffie.
NBroekema@GemeenteWestland.nl, Nico Broekema is griffier van de gemeente Westland.
kees.duijvelaar@gmail.com, Kees Duijvelaar is redacteur van Od.
info@matters.im, Kees Klokman is managing partner en adviseur bij Information Management Matters (IMM).
tom@openstate.eu, Tom Kunzler is verbonden aan de Open State Foundation.
1 De resolutie is te vinden op http://www.vng.nl/files/vng/brieven/2013/attachments/20131031_resolutie-informatieveiligheid.pdf
2 Zie ook de website van VNG/KING over applicatierationalisatie en Applicatie Portfolio Management https://www.kinggemeenten.nl/secties/basisgemeente/applicatierationalisatie-en-portfoliomanagement
3 De basisgemeente is een samenwerkingsconcept voor gemeenten van VNG/KING: https://www.kinggemeenten.nl/secties/basisgemeente/basisgemeente
4 GEMMA: Gemeentelijke Model Architectuur. Ga voor een uitgebreide beschrijving naar: http://www.wikixl.nl/wiki/gemma/index.php/GEMMA_Informatiearchitectuur
5 De GEMMA Softwarecatalogus omvat applicaties voor gemeenten van ruim 140 leveranciers. Meer dan 275 gemeenten maken al gebruik van deze catalogus. Zie https://www.softwarecatalogus.nl
6 Eric Kokke, Werken met open data, Od 2014, nr. 5; Kees Duijvelaar, Big data en privacy, Od 2014, nr. 6.
7 ‘Gij zult openbaar maken: naar een volwassen omgang met overheidsinformatie’, Raad voor het openbaar bestuur (september 2012) te raadplegen via: http://www.rob-rfv.nl/documenten/boekje_advies_openbaarheid.pdf
8 Onderzoek Open State gemeenten (01-2014): http://openstate.eu/nl/2014/01/lokaledemocratie/
