1 september 2010

De elektronische gemeenten, tien jaar na Y2K

image for De elektronische gemeenten, tien jaar na Y2K image

In 2000 werd de gemeentelijke softwarewereld gedomineerd door maar een paar grote leveranciers. Zij leverden systemen die niet of nauwelijks op elkaar aansloten. Er was geen sprake van ‘interoperabiliteit’, omdat zij verschillende ‘standaarden’ hanteerden. Gemeenten die klant waren bij een bepaalde leverancier, konden bij de aanschaf van nieuwe systemen nauwelijks van leverancier wisselen. Er was sprake van een vendor-lock in.

In 2000 werd de gemeentelijke softwarewereld gedomineerd door maar een paar grote leveranciers. Zij leverden systemen die niet of nauwelijks op elkaar aansloten. Er was geen sprake van ‘interoperabiliteit’, omdat zij verschillende ‘standaarden’ hanteerden. Gemeenten die klant waren bij een bepaalde leverancier, konden bij de aanschaf van nieuwe systemen nauwelijks van leverancier wisselen. Er was sprake van een vendor-lock in.
Van standaardisatie was trouwens überhaupt weinig sprake. Zelfs de kleinste gemeenten beschikten over honderden applicaties, vaak één voor elke te onderscheiden taak. En bij elke applicatie werden de gegevens die door die applicatiesystemen werden verwerkt, afzonderlijk opgeslagen. Tientallen NAW-bestanden binnen één gemeente: het was een normaal verschijnsel.

Het programma EGEM
De VNG en BZK zagen het voortduren van deze situatie als een hindernis op de weg naar de elektronische overheid. In 2001/ 2002 werd een scenariodiscussie gevoerd: moet alles centraal worden geregeld, moet de vrije markt het maar oplossen of kiezen wij voor een oplossing ertussenin. Het rapport ‘Heft in eigen handen’ (HEC, 2002) beval het laatste aan: ontwikkel een gemeenschappelijke architectuur en gemeenschappelijke standaards, waar de markt zich naar kan richten; zoek samenwerking en versterk daarmee de positie als opdrachtgever. Dit advies leidde in 2003 tot het programma EGEM (E-GEMeente).

Intussen was in opdracht van de in opdracht van het ministerie van BZK uitgevoerde studie naar een informatiearchitectuur voor de overheid afgerond en kwam het rapport ‘Architectuur Elektronische Overheid, samenhang en samenwerking’ uit (VKA, november 2002). Dat legde in het bekende negenvlaksmodel de verbindingen tussen processen, informatievoorziening en infrastructuur. Het presenteerde negen ‘integratiefuncties’, essentiële voorzieningen voor de uitwisseling van gegevens en de aansluiting van processen. Het woord ‘interoperabiliteit’ deed zijn intrede.

EGEM ging met dit raamwerk, dat wij nu kennen als de NORA – de Nederlandse Overheids Referentie Architectuur – aan de slag en ontwikkelde op basis daarvan GEMMA: de Gemeentelijke Model Architectuur. Bij GEMMA horen ook enkele essentiële standaards, met name StUF: het Standaard Uitwisselings Formaat voor informatieberichten. EGEM bevorderde samenwerking, onder meer door de verbreiding van ‘best practices’. EGEM voerde de eerste quick scans uit die gemeenten inzicht gaven in hun fase van ontwikkeling en in het nog af te leggen traject naar volgende ‘INK-fasen’. Het INK-model werd daartoe verfijnd; EGEM ontwikkelde een methodiek die gemeenten op alle niveaus en in alle aspecten – met name ook: organisatieontwikkeling – laat zien hoe uiteindelijk processen geïntegreerd kunnen worden tot ketens die in de samenleving beginnen, verschillende overheidsorganisaties doorsnijden en weer eindigen in de samenleving.

EGEM bracht samenhang aan in de wirwar aan projecten en projectjes, bedacht door verschillende departementen en andere organisaties en – niet te vergeten – door gemeenten zelf. Deze ‘ballenbak’ aan uitdagingen die over gemeenten werd uitgestort werd omgevormd tot een duidelijk plan, een metrokaart, die liet zien welke zaken met elkaar samenhangen, ook in de volgtijdigheid gezien.

i-Teams, NUP en KING
Maar drie zaken waren niet in het EGEM-programma voorzien. EGEM kreeg niet als uitdrukkelijke taak mee organisatieontwikkeling bij gemeenten te ondersteunen. Deze taak heeft EGEM niettemin op zich genomen; ontwikkeling van architectuur, standaards en landelijke voorzieningen zijn op zichzelf niet genoeg om de e-Gemeente te realiseren. Er is ook rekening te houden met het begrensde aanpassings- en absorptievermogen van gemeenten. Verandering van processen, organisatie en cultuur vraagt tijd, middelen en sturing. Ook implementatieondersteuning en het beheer van de ontwikkelde architectuur en standaards waren niet als EGEM-taken voorzien.

De ontwikkeling van de e-Overheid stagneerde om die redenen, althans: de ontwikkeling ging niet zo snel als was beoogd. In 2006 bereikten Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten een nieuw akkoord, bekend als de Verklaring van 18 april.
Daarmee werden onder meer de i-Teams in het leven geroepen. Die hebben gemeenten op weg geholpen met plannen van aanpak om de e-Gemeente te ontwikkelen en de verschillende bouwstenen van de e-Overheid te implementeren. Het programma EGEM, dat in 2008 zou aflopen, werd tot 2011 verlengd.

Er werden nogal wat bouwstenen ontwikkeld. Vooral voor afzonderlijke sectoren, niet altijd in samenhang. De ballenbak was nog onvoldoende getemd. Het besef dat niet alles even belangrijk is en niet alles tegelijk en ook nog in samenhang kan worden geïmplementeerd, leidde tot het advies van de Commissie Postma- Wallage. Deze commissie adviseerde meer focus aan te brengen door negentien essentiële voorzieningen als prioriteit te benoemen; de regie te versterken voor het behoud van samenhang en meer te investeren in implementatiebegeleiding. Dit advies werd opgevolgd. Op 1 december 2008 zetten de bestuurlijke vertegenwoordigers van de vier overheidslagen hun handtekeningen onder het Nationaal Uitvoerings Programma Dienstverlening en e-Overheid, het NUP.

Ook het beheervraagstuk vroeg om een oplossing. Steeds meer ontwikkelcapaciteit van EGEM vloeide weg aan beheersactiviteiten. Het besef dat EGEM moest worden voortgezet in een permanente organisatie, die ook een beheerstaak moest krijgen, groeide. Het monde uiteindelijk uit in de oprichting van het Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten (KING, sinds 1 januari 2010).

Geen rust
Is hiermee het einddoel, de e-Gemeente, bereikt? Nee, nog lang niet. Wat wel is bereikt is dat er een algemeen gedragen architectuur ligt en de meest essentiële standaarden zijn ontwikkeld, waar zowel de overheden als de leveranciers zich aan houden.
Het leveranciersmonopolie is doorbroken. Er vindt al veel meer samenwerking plaats. Onder de geaccepteerde standaards en binnen de gedragen architectuur zijn interoperabiliteit en ketenintegratie mogelijk gebleken. Er kan nu verder worden ontwikkeld naar de hogere INK-niveaus 3, 4 en 5. Maar nog is het allemaal erg veel tegelijk en is het moeilijk de regie te voeren over de samenhang. De eerder besproken Gateway-review die over het NUP is uitgebracht, laat dat zien. Die review pleit ook voor nog veel meer implementatieondersteuning.

Ondertussen schrijdt de techniek voort, veranderen maatschappelijke inzichten en economische omstandigheden. Dat roept voortdurend vragen op: doorgaan op de ingeslagen weg en gedane investeringen eerst eens tot rendement brengen of veelbelovende nieuwe wegen inslaan – met de nieuwe onzekerheden en risico’s van dien. Er komt voorlopig geen rust aan het front. Ontwikkelen van de e-Overheid is een heel dynamisch proces.

kees.duyvelaar@vng.nl


1 Y2K: Year 2000. De K staat voor kilo ofwel 1000. (red)