8 april 2019

De expeditie van de toezichthouder

image for De expeditie van de toezichthouder image

De cursus Toezicht op de digitale overheid spitst zich voornamelijk toe op de volgende vragen: Hoe ontwikkelt de digitale overheid zich? Welke invalshoeken kan ik gebruiken om mijn toezichtsdomein te analyseren? Wie zijn mijn gesprekspartners? Welke bevoegdheden en instrumenten staan mij als toezichthouder ter beschikking?1

De cursus Toezicht op de digitale overheid spitst zich voornamelijk toe op de volgende vragen: Hoe ontwikkelt de digitale overheid zich? Welke invalshoeken kan ik gebruiken om mijn toezichtsdomein te analyseren? Wie zijn mijn gesprekspartners? Welke bevoegdheden en instrumenten staan mij als toezichthouder ter beschikking?1

De deelnemers zijn doorgaans positief, dus de cursus voorziet in een behoefte. En die deelnemers stimuleren ons weer om onze eigen visie op het vak van toezichthouder aan te scherpen; en ook om de cursus verder te ontwikkelen. Bij dat laatste is het verleidelijk om een metafoor te hanteren. Zo’n beeld zou kunnen zijn: de toezichthouder gaat voortdurend op expeditie.

Een expeditie is iedere keer weer anders. De werkelijkheid die toezichthouders aantreffen valt niet te vangen in een formule en in een standaard werkwijze. Dit betekent dat je als toezichthouder altijd goed voorbereid je reis moet ondernemen. Dit artikel gaat over die reis en de voorbereiding daarop. Soms moet je zelf een gehele uitrusting dragen – maar als het goed gaat, zijn er mensen die met je mee reizen. Dan sta je als toezichthouder op het beheer sterker samen met de beschermers, beveiligers en beschikbaarstellers2.

Het domein
Voor de start van de expeditie moet je allereerst helder hebben bij welke organisaties je een toezichtverantwoordelijkheid hebt. Dat is zowel bij het Rijk als in de andere bestuurslagen al snel een ingewikkeld vraagstuk. Bij de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed alleen al gaat het om honderden organisaties: Hoge Colleges van Staat, departementen, zelfstandige bestuursorganen en private rechtspersonen. Bij de decentrale overheden zien we dat stelsel tegenwoordig ook: gemeenschappelijke regelingen, bedrijfsvoeringsorganisaties, coöperaties, en ga zo maar door.

Daarnaast gebeurt het steeds vaker dat dezelfde organisatie in het domein valt van meer dan één toezichthouder. Denk bijvoorbeeld (alweer) aan gemeenschappelijke regelingen, maar ook aan gemeenschappelijke services zoals portals en publicatieplatforms zoals Officiële Bekendmakingen3, TenderNed (aanbestedingen), het Digitaal Stelsel Omgevingswet en voorzieningen binnen ‘Common Ground’4.

Het beoogd effect
Niemand gaat op expeditie zonder vooropgezet doel. En geen enkele expeditie zal doorgaans dezelfde doelstelling hebben. De voornaamste reden van bestaan voor een toezichthouder is het bijdragen aan (waar nodig) de verandering van houding en gedrag, en op basis daarvan de besluitvorming en uitvoering.

Op het hogere niveau van de organisatie heeft de wetgever daarvoor het strategisch informatieoverleg (SIO) in het leven geroepen5. In de cursus hebben we het effect van dit overleg geregeld behandeld. Zitten daar echt de juiste mensen aan tafel, zowel vanuit de inhoud als wat hun positie betreft? Worden de juiste onderwerpen behandeld, of dreigt het SIO te breed te worden? Dat blijkt voor veel deelnemers nog een zoektocht. Maar juist uit hoe doeltreffend dat SIO is, kun je al conclusies trekken over hoe volwassen de informatiehuishouding is in de organisatie.

Kompas
Aangezien een expeditie doorgaans een reis is met een flinke portie onzekerheden, is een kompas onontbeerlijk. Om effectief toezicht te kunnen uitoefenen, moet je in ieder geval je eigen magnetische noordpool in de volgende onderwerpen bepalen:

  • Bij het hanteren van je grondslag voor het archieftoezicht gebeurt het vaak dat je keuzes moet maken. Ga je ongeacht de situatie voor de precieze navolging van de regels, of buig je mee en geef je aanbevelingen waarvan je verwacht dat die de meeste kans op verbeteringen bieden in een bepaalde situatie?
  • De richting van je kompas wordt mede bepaald door je eigen opvattingen ten aanzien van archiefzorg en -beheer. Het scheelt nogal of je als toezichthouder in je analyse uitgaat van bijvoorbeeld het records continuüm, van systeemtheorie, van design thinking of van een pragmatische as-is benadering.
  • Datzelfde geldt voor de tweede wetenschap die je kompas als toezichthouder bepaalt. Toezicht is een toegepaste multidisciplinaire wetenschap, waarin recht en organisatiekunde centraal staan. Het is belangrijk om je als toezichthouder bewust te zijn van je overtuigingen over bijvoorbeeld het bewerkstelligen van gedragsverandering.
  • Het (in)richten van je kompas kan alleen succesvol zijn als je voldoende kennis en inzicht hebt in de organisaties waar je toezicht op houdt. Welke organisatiecultuur bestaat er? Welke geschiedenis heeft de organisatie opgebouwd ten aanzien van de informatiehuishouding, en het toezicht erop? Welke sterke en zwakke punten kunnen vooraf al worden onderkend? Kan ik op basis van de antwoorden op die vragen op een verantwoorde manier de expeditie starten?

Bril en gereedschapskist
Voor iedere toezichthouder die geleid door een kompas het toezichtsdomein betreedt, is het van belang om informatie te verzamelen en om op basis van die informatie een effectieve analyse te maken. Toezichthouders kunnen gebruik maken van veel methoden die afkomstig zijn van andere vakgebieden.

Daarom spelen we in de cursus uitgebreid leentjebuur bij andere vakgebieden, zoals kwaliteitszorg en continu verbeteren, informatiemanagement, information governance en verandermanagement. Dit heeft als bijkomend voordeel dat je deze kennisgebieden je eigen maakt. Daarmee word je een effectievere gesprekspartner van professionals op die vlakken. Je spreekt ze bijvoorbeeld aan vanuit herkenbare kaders zoals het ‘three lines of defence’-model, het negenvlaksmodel of een kwaliteitsmodel als OO of INK. In feite worden deze gesprekspartners je medereizigers. Daardoor wint je expeditie aan kracht.

Verder hebben we wat gereedschap betreft op het KIA-platform een uitpuilende kist staan, waarvan de inhoud inmiddels nodig bijgeslepen moet worden. Dan hebben we het over het Kwaliteitsmodel Archiefinspectie, dat ook tijdens de cursus wordt gebruikt6. Daarin zit van alles: een procesmodel, planningslijsten, onderzoeksvaardigheden, vragenlijsten, analyse-instrumenten, interviewtechnieken, presentatie en gesprekstechnieken, effectmetingen … Dat model moet inmiddels worden afgestoft en weer in de markt gezet.

En wat die markt betreft: waarom zouden die instrumenten alleen door de toezichthouder worden gebruikt? Ook in de ‘second line of defence’ kunnen deze instrumenten voor recordsmanagers prima bruikbaar zijn.

Op reis
Toegerust met een kompas, een bril en gereedschap is het mogelijk om weloverwogen de expeditie te ondernemen. Daarbij heb je een routeplan nodig. Welke wegen willen we gaan afleggen? Welke piketpaaltjes slaan we? Welke verbindingen willen we leggen, en met wie in de organisatie? Welke overleggen en andere communicatieplatforms willen we gaan gebruiken? Hoe willen we het vervolg gaan bepalen en samen met wie? En welke spelregels willen we daarbij toepassen of creëren? Vervolgens kan de toezichthouder tijdens de expeditie een flinke hoeveelheid traditionele en vernieuwende instrumenten inzetten. Denk daarbij aan interviews, participerende observaties (fly on the wall), steekproeven en data-analyses.

Alle bovenstaande elementen dienen uitgedacht en aanwezig te zijn, voordat je duidelijk hebt welke interventies het beoogd effect opleveren. Welke interventies staan tot je beschikking? Dat is afhankelijk van je positie. Je kunt onderdeel zijn van een stelsel van intern, horizontaal toezicht. Je kunt ook onderdeel zijn van een stelsel van extern toezicht. De wet- en regelgeving, samen met afspraken tussen de partijen, bepalen daarbij de speelruimte.

Het SIO is tot op heden voor deelnemers van de cursus nog wisselend het instrument om het routeplan in overleg met de organisatie te bepalen. Het voornaamste knelpunt: onze mede-expediteurs zijn vaak zó divers, dat ze ook moeite hebben elkaars taal te begrijpen. Iedereen heeft een bril, met verschillende glazen. Maar tegelijkertijd moet elke reiziger zichzelf net zo hard bewijzen als wij. Want op expeditie ga je het beste met een groep, waarin ieder vanuit de eigen expertise en de eigen positie bijdraagt aan de ‘common goal’: het zo goed mogelijk Beschermen, Beveiligen, Beheren en Beschikbaar stellen van informatie. Het vinden van de wederkerigheid in die vier B’s is een strategisch doel. Dat moet dus ook een deel zijn van ons routeplan in het SIO.

Waar naartoe?
Samen met de introductie van de Wet open overheid, wordt ook de Archiefwet herzien7. Dit betekent dat ook het speelveld van toezicht onder die wet kan gaan veranderen. Wat dit ook oplevert: toezicht en kwaliteitszorg blijven noodzakelijk om het informatiebeheer goed te laten functioneren.

Dus wie weet waar de reis het komende jaar naartoe gaat? Een van onze belangrijkste leerpunten uit de cursus voor onszelf is de bevestiging dat je de expeditie met medestanders uit andere vakgebieden moet aangaan. Alleen dan draagt je expeditie bij aan een informatiehuishouding waarin de vier B’s gewaarborgd zijn.


Joost van Koutrik
Coördinator archieftoezicht, provinciearchivaris, plaatsvervangend rijks- en gemeentearchivaris Het Utrechts Archief

Frans Smit
Senior Inspecteur bij de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed.

Beiden docent aan de Archiefschool.


Noten

1 Zie http://www.hva.nl/archiefschool/cursus/archiefschool/toezichtop-de-digitale-overheid/toezicht-op-de-digitale-overheid.html
2 Frans Smit, ‘Een rollende steen vergaart geen mos; een persoonlijke impressie’ in: Od 2019 afl.1, p. 24
3 https://www.officielebekendmakingen.nl
4 Zie voor het initiatief Common Ground: https://www.vngrealisatie.nl/roadmap/common-ground
5 Zie voor een nadere uitleg over doel en mogelijkheden van het SIO het AIDO-rapport uit 2015: https://www.archief2020.nl/nieuws/strategisch-informatieoverleg-verbindt-binnen-en-buitenwereld.
6 Zie voor een inleidende video: https://www.youtube.com/watch?v=ZWKwutI6hwo, en voor het kwaliteitsmodel: http://www.archiefbrain.nl/werk-in-uitvoering.php?pagina_id=105.
7 Zie o.a. het interview met minister Slob, ‘Goed informatiebeheer is een burgerrecht.’ In: iBestuur, januari 2019, p. 6-10