13 juni 2016

De lange weg naar ketenarchivering

image for De lange weg naar ketenarchivering image

Digitale Ruimtelijke Plannen
Sinds 2010 schrijft de Wet Ruimtelijke Ordening voor dat de digitale versie van het ruimtelijk plan geldig is. Daarmee is automatisch de situatie ontstaan dat het digitale (container)bestand ook permanent bewaard moet worden volgens de criteria die zijn vastgelegd in de Archiefwet. Nu de Omgevingswet is aangenomen, wordt de digitalisering van de ruimtelijke keten de facto verplicht.

Digitale Ruimtelijke Plannen
Sinds 2010 schrijft de Wet Ruimtelijke Ordening voor dat de digitale versie van het ruimtelijk plan geldig is. Daarmee is automatisch de situatie ontstaan dat het digitale (container)bestand ook permanent bewaard moet worden volgens de criteria die zijn vastgelegd in de Archiefwet. Nu de Omgevingswet is aangenomen, wordt de digitalisering van de ruimtelijke keten de facto verplicht.

Als er in de afgelopen jaren al een visie op archivering in die keten was, dan was het dat het onderwerp bewust buiten beschouwing gelaten werd. Gezamenlijke portalen, zoals www.ruimtelijkeplannen.nl en het Omgevingsloket Online kregen daarom geen functionaliteiten voor archiefbeheer. Alle bestuursorganen werden in de praktijk aan hun lot overgelaten bij (vaak nieuwe) complexe vraagstukken rond de toegankelijkheid en de preservering van complexe digitale informatieobjecten.

Wel verscheen in 2013 een degelijke handreiking van Geonovum.1 Daarin werd aandacht besteed aan de opbouw van zaakdossiers, aan metadatering, aan aggregatieniveaus, aan bewaartermijnen en aan wettelijk achtergronden. Desondanks moest geconstateerd worden dat een goede handreiking alleen onvoldoende is om het beheer van ruimtelijke plannen bij alle bestuursorganen op het wettelijk vereiste niveau te brengen. Er was weliswaar inzicht, maar geen visie.

Op de kaart en van de kaart
De Omgevingswet veronderstelt een verregaande digitalisering van alle processen die te maken hebben met besluitvorming, beleidsontwikkeling en uitvoering in de leefomgeving. De slechte staat van digitaal archiefbeheer werd door onder andere de Raad van State als een risico gezien voor een succesvolle invoering.
Dit was in 2014 aanleiding voor het ministerie van Infrastructuur en Milieu om het initiatief te nemen voor een onderzoek naar archivering. Het onderzoek werd uitgevoerd door PBLQ en ondersteund door experts van het ministerie van I&M, het Nationaal Archief, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen en de Vereniging Nederlandse Gemeenten.2

In grote lijnen waren de conclusies:

  • Alle bestuursorganen moeten hun werkprocessen en hun informatie daadwerkelijk digitaliseren.
  • Er moet gewerkt worden aan standaardisatie van die processen en van de informatie.
  • Er moet nader onderzocht worden welke gezamenlijke voorzieningen wenselijk zijn, bijvoorbeeld voor moeilijk te preserveren digitale informatieobjecten. 

In de zomer van 2015 werd een bestuursakkoord gesloten, waarin de verschillende koepelorganisaties afspraken maakten over de implementatie van de Omgevingswet.3 Een eerste product dat uit dit akkoord voortvloeide was een conceptvisie op de invoering van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).4 Daarin deed zich weer het betreurenswaardige fenomeen voor dat archivering ‘buiten scope’ bleef. Er werd geen gebruik gemaakt van de bevindingen van het rapport van het ministerie.

Het op de kaart brengen en houden van het belang van archiefbeheer bleek enige volharding te vergen. De volgende stap bij de uitvoering van het bestuursakkoord werd in de afgelopen winter en dit voorjaar gedaan. Deze fase is op moment van het schrijven van dit artikel nog niet afgesloten. Bij de gemeenten is vooral door de Adviescommissie Archieven van de VNG aangedrongen op het verwerken van de bevindingen van het rapport van PBLQ.

Inmiddels is dat op twee manieren gebeurd. In de meest actuele conceptversie van de Visie DSO wordt wél aandacht besteed aan archivering. De risico’s van slechte archivering in complexe ketens en van verlies van informatie door gebrekkige preservering worden onderkend.
Min of meer in lijn met het PBLQrapport worden de volgende aandachtspunten benadrukt:

  • het eigenaarschap en het zorgdragerschap van samenwerkingsruimten en registers;
  • het juridische kader voor zorgdragerschap bij mandateringen en overdrachten van taken; 
  • het behoud van de duurzame toegankelijkheid van gearchiveerde informatie, met name voor registers en complexe digitale informatieobjecten als omgevingsplannen; 
  • het behoud van authenticiteit van gearchiveerde informatie bij versiebeheer, vooral wanneer meerdere versies van één archiefstuk in verschillende omgevingen worden bewaard, bijvoorbeeld het origineel bij de zorgdrager en een afschrift in het register.

In de afgelopen maanden is door het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten (KING) een breed opgezette consultatie uitgevoerd met inbreng van honderden medewerkers van gemeenten. In dit VIVOtraject (Verkenning Informatie Voorziening Omgevingswet) is aandacht besteed aan onderwerpen als de veranderopgave voor organisaties, aan scenario’s voor dienstverlening en aan bedrijfs, informatieen gegevensarchitecturen.
Als onderdeel van informatiearchitectuur is nader onderzocht welke onderwerpen ten aanzien van archivering aandacht moeten krijgen bij de invoering van de Omgevingswet in de jaren 2018-2024.


Digitaal stelsel Laan van de Leefomgeving
Afbeelding 1. Digitaal stelsel Laan van de Leefomgeving

De belangrijkste aanbevelingen van het rapport zijn:

  • Gemeenten dienen per 2020 hun werkprocessen gedigitaliseerd hebben en waar nodig alle vervangingsbesluiten te hebben uitgevoerd.
  • Gemeenten dienen per 2020 duurzame toegankelijkheid van de procesgeboden informatie te hebben gerealiseerd.
  • Gemeenschappelijke voorzieningen voor de uitvoering van ketenprocessen, zoals bijvoorbeeld samenwerkingsruimten, dienen voorzien te zijn van volgende maatregelen voor archivering.
  • Juridische kaders voor archivering in de keten en de verhoudingen tussen bronhouder, bevoegd gezag en zorgdrager in de ketenprocessen moeten zijn vastgesteld.
  • De noodzaak van gemeenschappelijke voorzieningen voor duurzame toegankelijkheid van complexe bestanden moet onderzocht worden.
  • Er moet een handreiking voor archivering in de omgevingsketen worden samengesteld. 

Verbeterdoelen van de Omgevingswet
Afbeelding 2. Verbeterdoelen van de Omgevingswet

Op moment van schrijven is nog niet duidelijk welke van deze aanbevelingen zullen worden opgenomen in de definitieve versies en welke vervolgprojecten worden voorgesteld. In de komende maanden zullen in de context van het bestuursakkoord de onderzoeken van alle bestuurslagen op elkaar worden afgestemd. Dan moet duidelijk worden of alle aandachtspunten, conclusies en aanbevelingen ook daadwerkelijk worden opgevolgd

Hoe simpeler de buitenkant des te complexer de binnenkant
Een van de doelen van de Omgevingswet is om burgers en andere maatschappelijke partners een gelijke informatiepositie aan te bieden. Alle informatie moet toegankelijk zijn op een zo eenvoudige manier. Een mooie regel is dat alles wat aan de buitenkant simpeler wordt, aan de binnenkant ingewikkelder wordt. Als je dat op de Omgevingswet projecteert dan is het evident dat ook de archivering buitengewoon complex zal worden. Archiefbeheer zal volledig verweven raken met ketenprocessen.

Het betekent ook dat verschillende expertises elkaar nodig hebben om dat te realiseren. Denk bijvoorbeeld aan archivarissen, procesmanagers, juristen, gegevensmanagers en architecten. Zij moeten samenwerken. Er moet ontzuild worden.
De Omgevingswet biedt ook een kans daadwerkelijke innovatie voor archivering bij de overheid te realiseren. Denk daarbij aan cloudoplossingen, samenwerkingsomgevingen en predictieve toegankelijkheid. Standaardisatie van processen, en daarmee automatisch ook standaardisatie van archivering, kunnen leiden tot gezamenlijke voorzieningen. De kans is er om te komen tot recordsmanagement-as-aservice, waarin alle bestuurslagen op aan kunnen sluiten.

De kansen zijn er. Het komt ook aan op bestuurlijk inzicht en bestuurlijke wil. Er zijn genoeg platforms waarop actie kan worden ondernomen. Bijvoorbeeld de Generieke Digitale Infrastructuur, de Digitale Agenda 2020, het project Archiefi nnovatie Decentrale Overheden, verenigingen voor informatie management als IMG100.000+ en VIAG, et cetera.

Het is een urgente opgave om te komen tot een daadwerkelijk haalbare, constructieve en consistente visie op ketenarchivering bij de overheid. Die ontbreekt tot op heden, en mijns inziens biedt het recent verschenen rapport van de Raad van Cultuur en Raad voor het Openbaar Bestuur te weinig uitzicht op innovatie en daadkracht.5 Juist de invoering van de Omgevingswet biedt dé kans om aan te tonen dat wat moet, ook werkelijk kan.

fpsmit@almere.nl, Drs. FP (Frans) Smit is senior beleidsmedewerker bij het CIO Office van de gemeente Almere.6


Noten
* Dit artikel geeft de stand van zaken weer per 14 april 2016, en maakt gebruik van de meest actuele concepten. Het is dus per definitie een tussenstand.
1 Zie: https://vng.nl/onderwerpenindex/cultuurensport/archievenenmusea/nieuws/handreikingarchiveringruimtelijkeplannen (geraadpleegd 13-4-2016)
2 Zie bijv.: https://vng.nl/onderwerpenindex/cultuurensport/archievenenmusea/nieuws/archiveringinhetkadervanomgevingswet (geraadpleegd 13-4-2016)
3 Zie: https://vng.nl/onderwerpenindex/ruimteenwonen/omgevingswet/nieuws/rijkenkoepelstekenenbestuursakkoordomgevingswet (geraadpleegd 13-4-2016)
4 Zie: http://www.gemmaonline.nl/index.php/Visie_digitaalstelsel_omgevingswet_28_oktober_v0.92_defini tief_voor_RIO_.pdf (geraadpleegd 14-4-2016)
5 Het rapport ‘Het puberbrein van de Overheid’, is gepubliceerd op https://www.cultuur.nl/adviezen/sectoroverstijgend/meeraandachtnodigvoorinformatiehuishoudingoverheid/item3590 (geraadpleegd op 14 april 2016)
6 Als lid van de adviescommissie Archieven van de VNG was de auteur betrokken bij de totstandkoming van de adviezen over archivering en de Omgevingswet door Geonovum, het ministerie van I&M en VNG/KING.