1 november 2019

De reinigende werking van openbaarmaking

image for De reinigende werking van openbaarmaking image

‘Louis Brandeis – een Amerikaanse rechter – zei het in 1914 al: zonlicht is het beste ontsmettingsmiddel. Het heeft een reinigende werking als we in ons werk uitgaan van openbaarheid. “Ons werk doen met de blik van buiten in gedachten, zorgend dat al ons werk het daglicht kan voelen”. Daar raakt openheid aan integriteit en aan vertrouwen. Waar integriteit vaak wordt omschreven als het juiste doen, ook als niemand kijkt, geldt dit evengoed voor openheid. Dat dit automatisch meer vertrouwen in het openbaar bestuur oplevert, is niet onomstotelijk bewezen.

‘Louis Brandeis – een Amerikaanse rechter – zei het in 1914 al: zonlicht is het beste ontsmettingsmiddel. Het heeft een reinigende werking als we in ons werk uitgaan van openbaarheid. “Ons werk doen met de blik van buiten in gedachten, zorgend dat al ons werk het daglicht kan voelen”. Daar raakt openheid aan integriteit en aan vertrouwen. Waar integriteit vaak wordt omschreven als het juiste doen, ook als niemand kijkt, geldt dit evengoed voor openheid. Dat dit automatisch meer vertrouwen in het openbaar bestuur oplevert, is niet onomstotelijk bewezen. Toch is het van groot belang te werken aan een opener overheid. Omdat openheid een kernwaarde is van de Nederlandse democratische rechtsstaat. Het draagt bij aan de controleerbaarheid van bestuur en zorgt ervoor dat goed geïnformeerde burgers invulling kunnen geven aan modern en actief burgerschap’, schreef minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het Actieplan Open Overheid 2018-2020.

Kansen van een open overheid voor de democratische rechtsstaat
Een steeds groter deel van ons leven en werk verloopt via digitale kanalen. Treinreizigers plannen hun reis met behulp van een app. Steeds meer mensen kopen boeken, kleding en boodschappen online. Nieuws verspreidt zich razendsnel via kanalen als Twitter. Bedrijven monitoren real-time de verkoop van diensten en producten zodat ze behoeften zo precies mogelijk kennen en tijdig hun voorraden kunnen aanvullen. Ook de dienstverlening van overheden wordt steeds meer digitaal. Bij de Sociale Verzekeringsbank verschaft MijnSVB.nl inzicht in de aow, kinderbijslag en persoonsgebonden budgetten. Bij gemeenten gaat het aanvragen van een parkeervergunning digitaal, net als bij de aanvraag voor toestemming voor het bouwen van een dakkapel, of het melden van een klacht. Het digitale kanaal heeft steeds vaker de voorkeur van inwoners, ondernemers en overheden.

De praktijk: de Provincie Zuid-Holland Programma Transparante en Open Provincie (TOP)
Alle gegevens van de provincie die niet geheim zijn, worden openbaar gemaakt op een manier die hergebruik mogelijk maakt. Het betreft de publicatie van besluiten en alle achterliggende stukken van het college van Gedeputeerde Staten. Dit voornemen bracht het nodige teweeg binnen de organisatie. Niet zozeer door de hoeveelheid documenten die beschikbaar moesten komen, maar vooral het overtuigen van bestuurders had veel voeten in de aarde. Daarbij ging het erom ze te overtuigen van de voordelen van het kunnen beschikken over deze informatie voor anderen, maar ook voor henzelf. Nog gevoeliger bleek het deels openstellen van agenda’s van gedeputeerden (rekening houdend met privacy en veiligheid). Dat komt heel dicht bij het persoonlijk handelen van de bestuurders zelf.

De digitalisering van de samenleving biedt ook kansen voor de democratische rechtsstaat. Die maakt het mogelijk om inwoners, ondernemers, journalisten en andere geïnteresseerden op eenvoudige wijze te betrekken bij of te informeren over het beleid van de overheid. Daarnaast maakt het aanbieden van informatie in gestandaardiseerde formaten het mogelijk om overheidsinformatie voor andere doeleinden te (her)gebruiken.

Ontwikkeling naar een open overheid is een organisatievraagstuk
Digitalisering maakt veel mogelijk en burgers hebben hogere verwachtingen als het gaat om snelheid en transparantie van communicatie. Met de initiatiefwet Open Overheid (Woo) en de wijziging van de Archiefwet ontwerpt de wetgever nieuwe kaders zodat ook de overheid aan die verwachtingen kan voldoen.

Een voorwaarde voor een open overheid is dat de informatie vanaf het begin adequaat wordt beheerd. Daarnaast is het van belang dat medewerkers beschikken over kennis van de Wob en/of actieve openbaarmaking en de uitgangspunten die daarbij gelden. Een open overheid vraagt om goede archivering en ontsluiting van informatie zodat deze vindbaar, uitwisselbaar en voor anderen (her)bruikbaar is.

Dit vraagt van medewerkers dat zij bewust(er) kijken naar hun informatie en nadenken welke informatie voor anderen nuttig is. Een open overheid worden start met het uitspreken van een bestuurlijke ambitie die organisatiebreed wordt gedragen en doorgevoerd. Dit maakt dat een open overheid geen technisch vraagstuk is, maar een organisatievraagstuk.1

Een open overheid start met bestuurlijke ambitie
Tussen en binnen ministeries en uitvoeringsorganisaties bestaan uiteenlopende ideeën over welke ontwikkeling naar een open overheid wenselijk is, van een ruimhartige tot een smalle benadering. Er zijn organisaties die een open overheid aangrijpen als ontwikkeltraject om (meer) in verbinding te komen met de omgeving. Daarnaast zijn er organisaties die de ontwikkeling naar een open overheid inzetten om de informatiehuishouding op orde te brengen en de bedrijfsvoering te verbeteren. Tot slot zijn er organisaties die een open overheid zien als het invulling geven aan een democratische verplichting. Welke zienswijze en aanpak organisaties ook kiezen, ze hebben met elkaar gemeen dat het belang van een open overheid wordt gezien. Net als de behoefte om hierover kennis met elkaar te delen en te leren van elkaars ervaringen.

De feiten: wat levert een open overheid organisaties op?
Het op orde hebben en het uit eigen beweging openbaar beschikbaar stellen van informatie kan de overheid veel opleveren. Er zijn onderzoeken waaruit blijkt dat ambtenaren 15 tot 20% van hun tijd bezig zijn met zoeken naar informatie. Binnen de eigen organisatie informatie zoeken is vaak al lastig, laat staan bij andere overheidsorganisaties. Het beschikbaar, vindbaar, (her)bruikbaar en openbaar maken van informatie kan veel tijdwinst opleveren. Denk aan de tijdsinvestering die het kost om Wobverzoeken af te handelen. De meeste tijd gaat verloren doordat medewerkers de juiste informatie niet kunnen vinden.

Hoe open is Nederland in vergelijking met Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk?

‘Opvallend in het open data-beleid is dat er geen sancties staan op het niet publiceren van data. Dit in tegenstelling tot de AVG, die boetes oplegt wanneer privacygevoelige informatie gedeeld wordt. De neiging om data niet te ontsluiten neemt hierdoor toe. De institutionele regelingen zijn in Nederland momenteel dus sterk afhankelijk van de “goede wil” van overheidsorganisaties.’ Dit was recent de aanleiding voor een masterstudent bestuurskunde om een internationaal vergelijkend onderzoek2 uit te voeren naar factoren die bijdragen aan de ontsluiting en standaardisatie van overheidsdata. Hieruit blijkt dat Nederland minder goed presteert dan Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk.

Er worden drie concrete aanbevelingen voor Nederland gedaan:

1. Structuur
Het Ministerie van BZK heeft een werk- en stuurgroep open data opgezet. Aanwezigheid van andere ministeries is niet verplicht en het gebeurt dus regelmatig dat een ministerie afhaakt. Om de ontsluiting en standaardisatie van overheidsdata te stimuleren moet er een structuur komen waarin men elkaar durft aan te spreken op gebrek aan resultaat en waarin men gemotiveerd is om data te ontsluiten. Het aanstellen van Chief Data Officers zou daarbij helpen, omdat deze mensen vanuit hun functiebeschrijving een verantwoordelijkheid hebben.

2. Nationale aanpak
Vanuit de Rijksoverheid is er druk op lokale overheden om hun data te ontsluiten, maar zelf blijft zij buiten schot. Zo is er een provinciale en een gemeentelijke high value datalijst, maar niet op nationaal niveau. Een nationale aanpak, waarbij er verplichtingen zijn voor alle overheidslagen, draagt bij aan meer standaardisatie. Door richtlijnen te gebruiken voor de ontsluiting van data zijn de datasets beter vergelijkbaar en neemt de potentie van het datagebruik toe.

3. Gebruiker centraal
Er zou meer aandacht besteed moeten worden aan de behoeften van inwoners, journalisten en maatschappelijke organisaties. Door hen – zowel online als offline – te vragen welke datasets zij ontsloten willen hebben, wordt er een pressiemiddel gecreëerd op overheidsorganisaties om de data te ontsluiten. Wat mist in het opendatabeleid zijn namelijk sancties, beloningen en motivatoren. Vraag naar data vanuit gebruikers is een motivator om data te ontsluiten.

Aan de slag met actieve openbaarmaking binnen de Rijksoverheid
Het RDDI-project Actieve openbaarmaking van overheidsinformatie werkt vanuit verschillende invalshoeken aan drie resultaten:

Technische standaarden
Het vaststellen van metadatamodellen om de vindbaarheid van overheidsinformatie te vergroten. Zelfanalyse en het doorlichten van organisaties op basis van een checklist: organisaties brengen de eigen werkprocessen, procedures, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in beeld.

Pilots actieve openbaarheid/open by design
Leren in de praktijk, door het uitvoeren van pilots. Kennis en ervaringen delen en leren van elkaars praktijk. De ontwikkeling naar een open overheid is voor de meeste organisaties en de meeste medewerkers nog geen gesneden koek. We kunnen leren van overheidsorganisaties die met pilots zijn gestart. In de pilots staan vragen centraal als: Hoe ga je om met persoonlijke beleidsopvattingen? Is het mogelijk al bij de creatie van documenten rekening te houden met actieve openbaarmaking (open by design)? Daarnaast start VNG-realisatie met het uitvoeren van proeftuinen. 3 https://www.vngrealisatie.nl/nieuws/55-gemeenten-doen-mee-aanproeftuinen-wet-open-overheid

Een handreiking: ‘Actief openbaar maken doe je zo’
Deze biedt handelingsperspectief bij het actief openbaar maken van informatie. Hoe moet je dit doen? Hiervoor worden bestaande onderzoeks(rapporten) en nieuwe werkwijzen (pilots actieve openbaarheid) ter ondersteuning aangeboden.

Een doorkijkje: waar staat de Rijksoverheid in 2030?
Wanneer er voldoende aandacht en slagkracht is om systemen, processen en informatie in lijn te brengen met openbaarheid by design, kan de Rijksoverheid in 2030 de ontwikkeling naar een open overheid hebben doorgemaakt. Belangrijke factoren hiervoor zijn het ambitieniveau van ministeries en het al dan niet afhankelijk willen zijn van de ‘goede wil’ van organisaties..


Noten
1 Bron: Berenschot ‘Rapportage stand van zaken actieve openbaarmaking onderzoeksrapporten’.

2 Masterscriptie Anne Dijkstra, in een verkorte blogvorm te vinden via de website.


Annet van Veen
Projectleider actieve openbaarmaking bij RDDI