1 februari 2011

De Wabo als casus

image for De Wabo als casus image

Na vele jaren voorbereiding is op 1 oktober 2010 de Wabo, de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht, in werking getreden. In dit artikel zal aangegeven worden dat deze nieuwe wet een geheel nieuw perspectief biedt voor samenwerking binnen de overheid, maar ook voor samenwerking met het bedrijfsleven en met name met de bouwsector.

Na vele jaren voorbereiding is op 1 oktober 2010 de Wabo, de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht, in werking getreden. In dit artikel zal aangegeven worden dat deze nieuwe wet een geheel nieuw perspectief biedt voor samenwerking binnen de overheid, maar ook voor samenwerking met het bedrijfsleven en met name met de bouwsector. Daarmee kan ook met nieuwe ogen gekeken worden naar een aantal actuele vraagstukken, zoals de verbetering van de dienstverlening van de overheid, het profileren van de overheid als een samenwerkend geheel (één overheid) en de noodzaak de omvang van de overheid te verminderen.
De uitdaging daarbij is de Wabo te gaan zien als een vingeroefening voor nieuwe vormen van ketensamenwerking, keteninformatisering en ketenarchivering bij overheid en bedrijfsleven en te kijken welke kansen die nieuwe vormen van samenwerking bieden voor actuele vraagstukken, die in het beleid van het Kabinet Rutte een plaats moeten krijgen.

De hypothese voor het werkveld van informatiemanagement en documentmanagement is dat allerlei lopende en nieuwe initiatieven om de dienstverlening van de overheid te vernieuwen in samenhang met de voortgaande digitalisering van overheid en bedrijfsleven, indringende eisen stellen aan de wet- en regelgeving op dit gebied en dat die eisen beschouwd kunnen worden als een definitieve breuk met het verleden. Het onderkennen van deze breuk is nodig om de schouders te zetten onder nieuwe wet- en regelgeving (en spelregels en afspraken) in plaats van te blijven schaven aan bestaande wet- en regelgeving. Aan de hand van de Wabo-casus zal duidelijk worden dat dit een forse uitdaging oplevert voor de komende jaren; ook zullen de breuklijnen met het verleden zichtbaar gemaakt worden.

Ketensamenwerking als verborgen dimensie
De Wabo is meer dan alleen nieuwe gebundelde wetgeving op het terrein van de gebouwde omgeving. De Wabo introduceert een aantal bestuurlijke innovaties, zoals het fenomeen van het, voor alle onder de Wabo ressorterende werkzaamheden en bijbehorende wetgevingsdomeinen, verantwoordelijke bevoegd gezag en het inschakelen van andere overheden als adviseur in verschillende adviesmodaliteiten waaronder de Verklaring van geen bedenkingen (Vvgb). Ook wordt door de Wabo een technische innovatie geïntroduceerd, namelijk het centrale Omgevingsloket online, waarmee aanvragen voor de omgevingsvergunning digitaal kunnen worden ingediend. Dit betekent dat voor de uitvoering van de Wabo de wet de weg plaveit voor een nieuwe digitaal ondersteunde Wabovergunningspraktijk door daar een aantal harde randvoorwaarden voor neer te leggen. De facto dwingt de Wabo af dat er in een keten van overheden interbestuurlijk wordt samengewerkt om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen, omdat voor een aantal vergunningscenario’s het inschakelen van andere overheden als adviseur wettelijk verplicht is.
Aan de andere kant wordt de overheid bij de invoering van de Wabo vrijgelaten bij het regelen van deze ketensamenwerking en worden er via de Wabo en onderliggende uitvoeringsregels geen strikte voorschriften geboden voor het organiseren van deze ketensamenwerking. De gevolgen hiervan zullen later in dit artikel worden belicht.

Hiermee wordt de stelling duidelijk dat de ketensamenwerking van de Wabo een verborgen dimensie is van de Wabowetgeving, omdat deze alleen impliciet uit de Wabo-wetgeving naar voren komt en niet expliciet in spelregels voor ketensamenwerking, keteninformatisering en ketenarchivering wordt uitgewerkt.

De rol van het Wabo-ketendossier
Ook de vraag of het wenselijk was geweest het Omgevingsloket online als ketenarchief te gebruiken en als – door alle bij de vergunningaanvraag betrokken partijen te gebruiken – gemeenschappelijk vergunningdossier, is bij voorbaat buiten beschouwing gebleven door het niet expliciet uitwerken van de randvoorwaarden voor de uit de Wabo voortkomende ketensamenwerking. Nu we inmiddels in 2011 zijn aangeland en termen als ‘bewaren van data in de cloud’ langzamerhand gemeengoed gaan worden is het duidelijk dat er nieuwe concepten denkbaar en ook noodzakelijk zijn voor het gemeenschappelijk digitaal opslaan, archiveren, ontsluiten en beschikbaar stellen van vergunningdossiers van de gebouwde omgeving.
De Wabo legt voor het eerst in relatie tot de gebouwde omgeving een concrete brug tussen de digitale wereld van bedrijven en burgers aan de ene kant en de digitale wereld van de overheid aan de andere kant. Die digitale brug wordt onder meer gevormd door het digitale Wabo-ketendossier, waarin vastgelegd wordt wat er digitaal door de aanvrager aan de overheid wordt aangeboden om de omgevingsvergunning te kunnen afgeven. De rol en betekenis van dit digitale Wabo-ketendossier is nog niet duidelijk geland en leidt in de praktijk nog tot heel veel vragen. Dat kan natuurlijk ook te wijten zijn aan ‘onbekend is onbemind’.

Lessons learned van Wabo-ketensimulaties
In de maanden voorafgaand aan de invoering van de Wabo op 1 oktober 2010 zijn er in verschillende provincies en bij gemeenten en waterschappen Wabo-ketensimulaties uitgevoerd. Ik heb zelf bij vier provincies (Drenthe, Groningen, Overijssel en Utrecht) en met deelname van circa tachtig gemeenten, tien waterschappen en een beperkt aantal veiligheidsregio’s bij elkaar ruim twintig Wabo-ketensimulaties begeleid.
Deze ketensimulaties hebben veel leerpunten opgeleverd over de mate waarin ketensamenwerking al goed voorbereid is en of de afzonderlijke overheden zich daar ook op hebben ingesteld. Het merendeel van de deelnemers gaf er blijk van dat er geen duidelijkheid was over harde afspraken voor het via het Omgevingsloket online inschakelen van adviseurs. Het merendeel van de gemeenten gaf zelfs aan te streven naar de minimumvariant voor het gebruik van het Omgevingsloket online, waardoor de dossiermodule niet gebruikt zou worden voor het delen van informatie over de aanvraag en het delen van de bijlagen bij de aanvraag.
Je kan dit generaliseren en uit de ketensimulaties opmaken dat er een diffuus beeld is bij de overheden hoe concreet de samenwerking via het Omgevingsloket online gestalte gaat krijgen. Daardoor ontstaat ook het beeld dat veel besluiten hierover nog genomen moeten worden en dat er desinvesteringen op de loer liggen, omdat er geen zekerheid is wat de juiste beslissingen zijn.
Het lijkt er sterk op dat leveranciers van vergunningsystemen de gemeenten adviseren zo veel mogelijk te focussen op het gebruik van die systemen en minimaal gebruik te maken van het Omgevingsloket online, waardoor de voordelen van het centraal kunnen beschikken over de aanvraaggegevens en de bijlagen bij de aanvraag niet of onvoldoende benut worden.
Terugkijkend op de Wabo-ketensimulaties kan ik niet anders dan concluderen dat het ontbreken van een aantal strakke en bindende afspraken voor het gemeenschappelijk gebruik van het Omgevingsloket online en met name de dossiermodule, een gemiste kans is geweest om de Wabo-ketensamenwerking en de Wabo-ketenarchivering te stimuleren en in die bindende afspraken in te bedden.

Breuklijnen met het verleden
De volle ontplooiing van de Wabo-uitvoering kan niet of onvoldoende tot stand komen omdat de Wabo-uitvoering ontstaat als kind van een overgangstijdperk, maar wel bedacht is voor een tijdperk waarin deze overgang al achter de rug is.
Zo zijn de volgende kenmerken van dit overgangstijdperk aan te geven:

  • De overheden richten de Wabo-uitvoering in vanuit hun historische gescheiden en verkokerde rolopvatting, vanuit hun traditionele autonomie ten opzichte van elkaar en niet vanuit vooraf gemaakte afspraken over ketensamenwerking en ketenarchivering.
  • De ICT voor de Wabo-uitvoering loopt aan tegen de overgang van werken en archiveren op papier naar digitaal werken en archiveren.
  • De spelregels voor de Wabo-uitvoering zijn opgesteld vanuit de gescheiden werkelijkheid van de betrokken overheden en niet vanuit een overall visie op ketensamenwerking en ketenarchivering.
  • De spelregels voor de Wabo-uitvoering en de inrichting van het Omgevingsloket online bevestigen de traditionele scheiding tussen vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds en bemoeilijken een integrale benadering en eigentijdse inrichting van de informatievoorziening van beide samenhangende processen.
  • Het Omgevingsloket online is ontwikkeld vanuit de ambitie van optimaal werkende koppelingen met basisregistraties, door op die koppelingen gebaseerde vooringevulde aanvraagformulieren voor de Omgevingsvergunning en het maximaal gebruik van webservices; in de praktijk bleken al deze ambities niet op de praktijk aan te sluiten en moest het Omgevingsloket online met vergaand uitgeholde ambities op 1 oktober 2010 van start gaan.
  • De wet- en regelgeving voor digitaal werken en archiveren lijken de bestaande verkokerde rollen van Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen eerder te bevestigen en te verstevigen dan bruggen te slaan naar mogelijkheden voor ketensamenwerking en ketenarchivering; dit kan met name afgeleid worden uit het oude principe van de zorgdrager, dat ervoor zorgt dat nieuwe arrangementen om dit zorgdragerschap te delen en daarmee digitale archieven gezamenlijk te vormen, te gebruiken en te beheren de facto ontmoedigd lijken te worden.

Dit overziend ligt er een uitdaging de in dit overgangstijdperk duidelijke breuklijnen te benoemen en een gezamenlijke strategie te ontwikkelen voor ontwikkelingen voorbij deze breuklijnen en voorbij de belemmerende factoren uit het verleden.

Wabo-agenda voor de toekomst
Als we het verleden echt achter ons willen laten bij de Wabo dan moeten we constateren dat we niet zijn toegekomen aan het echt goed in beeld brengen van de digitale werkelijkheid van de gebouwde omgeving, wat tenslotte wel het doeldomein van de Wabo is.
Zo is het opvragen van digitale informatie van aanvragers in het Omgevingsloket online nog gebouwd vanuit de platgemaakte 2D-werkelijkheid van documenten, foto’s en 2D-tekeningen, die gemakkelijk in de archieven passen, die tot nu toe op deze platgemaakte werkelijkheid is ingesteld.
Inmiddels leven we in een digitale stereoscopische 3D-werkelijkheid, die nu op het filmdoek al veelvuldig in 3D-films te zien is. De Nederlandse bouwsector gaat zich de komende jaren inzetten om bouwprojecten geheel op de BIM-methodiek (BIM staat voor Bouw Informatie Model) te baseren, waarbij 3D-objectmodellen met onderliggende objectgegevens de toon gaan zetten.
De tijd van 2D-tekeningen als indieningsvereiste voor de Omgevingsvergunning zal dan snel ingehaald worden door de overdracht van BIM-modellen als bijlage bij de aanvraag voor de Omgevingsvergunning. Dit zal de komende vijf jaar de agenda gaan bepalen en dan zal ook gevraagd worden aan de documentmanagement- en archiefwereld om oplossingen te bedenken en te formaliseren voor het opslaan en archiveren van deze BIM-modellen door de overheid. Deze BIM-modellen als bouwmodellen kunnen dan aangevuld worden met omgevingsinformatie tot complete digitale omgevingsmodellen, waarbij het digitale bestemmingsplan en GIS-bestanden daarin verwerkt of eraan gekoppeld worden.

Samenvattend doemt de volgende agenda op voor de toekomst, inspelend op deze ontwikkeling voorbij de geschetste breuklijn:
A De overgang van hybride werken (deels op papier, deels digitaal) naar geheel digitaal werken moet boven aan de digitale agenda van de overheid worden geplaatst.
B Er moet in nauwe samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven gewerkt worden aan het digitaliseren van modellen van de gebouwde omgeving, die zowel door het bedrijfsleven als door de overheid gebruikt kunnen worden in de gehele levenscyclus van objecten in deze gebouwde omgeving.
C Overheid en bedrijfsleven moeten de schouders zetten onder een Nationale BIM-Infrastructuur om het gebruik van BIMmodellen een plaats te geven in de onder B aangegeven levenscyclus van objecten in de gebouwde omgeving (bij ontwerp, vergunningverlening, bouw, onderhoud, beheer, verbouwing/ renovatie, sloop).
D De document- en archieforganisaties in Nederland moeten spelregels ontwikkelen om BIM-modellen te archiveren en een plaats te geven in digitale werkdossiers van de overheid.

Afsluiting
In dit artikel is aan de hand van de Wabo-casus aangetoond dat de digitale dienstverlening van de overheid op een breuklijn staat en er nu forse stappen moeten worden gezet om definitief van het verleden afscheid te nemen; het is tijd ons nu echt op de digitale toekomst te richten. De Europese digitale agenda, die door Eurocommissaris Kroes in 2009/2010 is ontwikkeld en inmiddels vertaald gaat worden in een Nederlandse digitale agenda geeft daarvoor ook op macroniveau de lijn aan. De realiteit rond de invoering van de Wabo heeft aangetoond dat we bij de overheid nog volop te midden van hybride werkprocessen leven en dat de mix van papieren en digitale werkprocessen, papieren en digitale dossiervorming en papieren en digitale archivering veel extra kosten met zich meebrengen. Voorbij de breuklijn met het verleden en kijkend naar de toekomst zien we ook nieuwe uitdagingen bij het geheel digitaal werken, namelijk het gebruik van Bouw Informatie Modellen (BIM), welke een revolutie gaat betekenen ten opzichte van de vanouds platte werkelijkheid van documenten en 2D-tekeningen.
Bij elkaar veel uitdagingen voor het werkveld van informatiemanagement, documentmanagement, DIV en archivering. Het wordt zelfs zo dat het tempo van de vernieuwing van de digitale overheid afhankelijk wordt van de mogelijkheden in dit werkveld om de digitale agenda ook volop te realiseren. Ofwel: het werkveld van informatiemanagement, documentmanagement, DIV en archivering wordt in die digitale agenda een zeer belangrijke speler, die mede het tempo bepaalt van die digitale agenda en medeverantwoordelijk is voor de realisatie en het succes van die digitale agenda.

jacques@duivenvoordenconsultancy.nl

Jacques Duivenvoorden beheert het bureau voor interimmanagement en advisering J.J. Duivenvoorden Consultancy BV. De auteur is van 2007 tot 2010 intensief betrokken geweest bij de realisatie van de digitale agenda van de Wabo.