14 juli 2017

De Wet open overheid

image for De Wet open overheid image

Grijp je de kans om de informatie die je beheert te laten gebruiken in de informatiesamenleving? Het bevorderen van gebruik van informatie is een belangrijke hefboom in kwaliteitsverbetering. Via extern gebruik gaat intern gebruik de verantwoordelijkheid ‘voelen’ van een goede informatiehuishouding.

Grijp je de kans om de informatie die je beheert te laten gebruiken in de informatiesamenleving? Het bevorderen van gebruik van informatie is een belangrijke hefboom in kwaliteitsverbetering. Via extern gebruik gaat intern gebruik de verantwoordelijkheid ‘voelen’ van een goede informatiehuishouding.

Moeilijk uitvoerbaar en kostbaar
ABDTOPConsult adviseerde voor de rijksoverheid dat de Wet open overheid (Woo) – zoals voorgenomen en vooral praktisch uitgewerkt met onder andere het informatieregister – een moeilijk uitvoerbare en kostbare aangelegenheid wordt. Daarnaast bestaat er geen dekking voor de kosten, die een dergelijk implementatieprogramma vergt. De besparingen op de Archiefwet en de Wob zouden fractioneel zijn. Er zijn te veel juridische risico’s, er is te veel ingreep in de primaire processen en in haar uitwerking strookt de wet zoals die nu voorligt niet met de bedoelingen van de indieners. Daarnaast wordt als mogelijke uitdaging de ambtelijke cultuur genoemd. En wordt deze cultuur gekenmerkt in ‘er eenvoudig nog niet klaar voor zijn’.

Stapsgewijs
De laatste aanbeveling in de Quick Scan van ABDTOPConsult is om klein te beginnen. We citeren:

“In hoofdstuk 7 indiceren we waar aanknopingspunten liggen voor vermindering van de impact van de Woo. Dat mag niet zo opgevat worden als zouden we daarmee aangeven dat de Woo gemakkelijk uitvoerbaar kan worden gemaakt. Sterker: in onze slotbeschouwing vragen we ons af of het wet gevingsinstrument in deze fase het geschikte instrument is. De wereld van de (overheids)communicatie en (overheids) informatie en de daarmee samenhangende technologieën is zodanig complex en dynamisch dat het effectiever lijkt om stapsgewijs te werk te gaan. Een weloverwogen aanpak waarbij met behulp van pilots en concrete maatregelen stapsgewijs wordt verkend wat mogelijk is en wat toegevoegde waarde heeft. Dit alles vanuit het door velen onderschreven doel van de Woo: overheden en semioverheden transparanter maken, om zo het belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische rechtsstaat, de burger, het bestuur en de economische ontwikkeling beter te dienen. Zo’n stapsgewijze aanpak kan uiteindelijk neerslaan in wetgeving die, op basis van proven concepts, codificeert en generieke toepassing kan afdwingen.”

Maar: de Algemeen Rijksarchivaris heeft onder meer tijdens een expertmeeting ingesproken bij de Eerste Kamer wat kortweg gezegd neerkomt op het volgende: de uitvoerbaarheid is mogelijk, want de wettelijke verplichting om een overzicht van alle ingekomen en uitgaande stukken bij te houden is al geregeld in de Archiefregeling (hoofdstuk 3, artikel 17) en is in de informatiebeheersregelingen bij de lagere overheden in de meeste gevallen ‘integraal’ overgenomen.
Het betreft dan parallel lopende voorschriften waarmee de invoering nog niet vanzelfsprekend geregeld is, maar de basis hebben we als informatiemanagers dus al ‘in huis’. Het voordeel van de Woo is dat het nadenken over archiefwaardigheid en het opstellen van selectielijsten meer aan de ‘voorkant’ bij het creatieproces vorm krijgt, en dat dit de informatiehuishouding en duurzame toegankelijkheid ten goede komt.

Kortom: Uitvoerbaarheid in kleine stappen is dan de uitnodiging, op basis van de aanbeveling van ABDTOPConsult. Natuurlijk wachten we allen de bestuurlijke ontwikkelingen af.

Vooruitblik voor gemeenten
De Od-redactie meent de lezer alvast een vooruitblik te moeten geven op de mogelijkheden bij onder meer gemeenten.
Stel je voor dat je het register van ingekomen en uitgaande stukken en bijvoorbeeld openbare besluitenlijsten van je bestuur openbaar zou willen maken. Of dat je registraties in taaksystemen en/of bij secretariaten en/of andere handige spreadsheets zou mogen (want moeten zit er even niet in), willen en kunnen openbaar maken. Wat heb je dan nodig en welke maatregelen zou je treffen in je voorzieningen (inrichting), in de ambtelijke cultuur en welk effect breng je teweeg?

Voor een handig overzicht van de in de Woo bedoelde registraties kan verwezen worden naar de fit-gap-analyse van Tilburg, die veel aanknopingspunten bevat voor de informatieprofessionals bij onder andere decentrale overheden.
De punten waaraan voldaan moet worden kunnen gezien worden als goede ‘start’; voor de punten die niet voldoen of gedeeltelijk voldoen zou de informatieprofessional meer het voortouw op kunnen nemen. Net als op het onderdeel vindbaarheid en bruikbaarheid van de informatie. Zie de tabel.

Verplicht Voldoet Voldoet niet Voldoet gedeeltelijk
Wetten, besluiten, voorschriften x    
Bereikbaarheid bestuursorgaan x    
Gemeenteraad x    
Ontwerpen van wet, extern advisering, convenanten samenwerking extern   x  
Op verzoek van een bestuursorgaan ambtelijk of extern opgestelde documenten ter voorbereiding van besluitvorming over te voeren beleid of te treffen maatregelen die voornamelijk feitelijk materiaal betreffen   x  
Schriftelijke oordelen in klachtenprocedures over gedragingen van bestuursorganen   x  
Openbaarmaking van agenda’s van college van B&W   x  
Emissiegegevens (online moeilijk vindbaar)     x
Organisatie en werkwijze (wel), mandaten niet     x
College van B&W, agenda’s     x
Adviezen en voorstellen college, adviesraden,     x
       
Overig      
Termijnen worden meestal gehaald     x
Openbaar transactieregister     x

 Tabel: In de Woo bedoelde registraties; globale vertaling (bij één gemeente)

Een algemeen kenmerk zijn de verschillende verschijningsvormen, zoals de website overheid.nl. De elementen die niet of gedeeltelijk voldoen zijn intern wel beschikbaar. De elementen die gedeeltelijk voldoen, worden als zij later in de raad komen, wel openbaar. De vindbaarheid en herbruikbaarheid van informatie laat bij emissiegegevens te wensen over. Het openbaar transactieregister lijkt in aanleg in het BIS te aanwezig, alleen op dit moment nog niet.

Dit voorstel vraagt om uitwerking per bestuurslaag door informatiemanagers (richten en inrichten) en informatieprofessionals (inrichten en – laten – verrichten), dan wel door gegevensbeheerders. Natuurlijk moet dat in goede afstemming gebeuren met de bestuurders en wellicht de juridische afdeling, en sectorhoofden/manegemetteam en medewerkers. Ondertussen kunnen wellicht de gesprekken met leveranciers geïntensiveerd worden om de inrichting van DMS, zaak- en of bestuurlijk informatiesysteem beter te laten voldoen aan de Algemene verordening gegevensbescherming, in verband met privacy-, archief- en opendatarandvoorwaarden en de doelbinding die al langer niet voldoet aan de vereisten.

Wat en hoe te vervolgen?
De informatieprofessional hoeft niet stil te staan. Bestaande kaders bieden al mogelijke oplossingen voor een ‘goede start’.

In algemene termen zit in TMLO al een publicatiefunctie naar de archiefinstelling. Daarmee heb je een route van export, import en beschikbaarstelling via archieven.nl en ook europeana.eu. Een hobbel in die route lijkt dat je het register publiceert en nog niet de bijbehorende, inmiddels digitaal aanwezige informatieobjecten: of je doet dat gewoon wel. Je kunt zelfs vervroegde overbrenging overwegen en/ of uitplaatsing.
Een andere mogelijkheid is via de opendataroute: een wenkend perspectief. De opendataleidraad en -uitgangspunten verwijzen naar het internet publicatiemodel met Toepassingsprofiel DCAT-NL dat publicatie richting data. overheid.nl mogelijk maakt. Een mooie oefening om eens te bezien hoe je publicatieovergangen van data.overheid.nl naar archieven.nl (als je dat nog nodig vindt) zou kunnen realiseren.
Een route om overheidsinformatie via GEO te ontsluiten zien we al op meerdere manieren, te weten vanuit de GEO-publicatie op websites bij de verschillende overheden en/of vanuit mobile apps en/of taak- en zaak-dms-applicaties. Zowel voor TMLO-GEO als DCAT-NL heeft mapping op de ISO 19115 plaatsgevonden.

Wat kunnen wij al doen?
De redactie doet hierbij graag een voorzet voor wat ‘wij al kunnen doen’.

Vanuit het risicoprofiel en de eenvoud van organiseren zou een fasering kunnen zijn:

  1. Beleid en beleidsevaluatie 
  2. Uitvoering in het ruimtelijk domein 
  3. Uitvoering in het sociaal, burger- en belastingendomein

Beleid en beleidsevaluatie (bestuur)
Het bestuurlijk domein is al vergaand openbaar. Agenda’s, besluitenlijsten en vele stukken staan in de beleidsprocessen al openbaar. De bijbehorende ingekomen, interne en uitgaande stukken zijn eenvoudig uit het register te halen en openbaar te maken. Inrichtingsvraagstukken hierbij zijn dat de naw-gegevens van geadresseerden eenvoudig weg te laten zijn uit het register, met uitzondering van de namens anderen gezonden informatie; die namen willen nog weleens in het onderwerpsveld terechtkomen.
De kwaliteit van metadata moet worden verbeterd (intern – niet gebruik – verandert als je openbaar gaat maken – wel gebruik –) en de querie kan uit de eventgeschiedenis of workflow gedraaid worden. Een beperking hierbij kan zijn dat die voortgangsadministratie niet eenduidig werd bijgehouden in het systeem en dat het register (nog) niet wordt gevuld/aangemaakt bij binnenkomst, maar pas verderop in het proces. Alle uitgaande brieven kunnen eenvoudig gemarkeerd worden als ‘beleidsrelevant’ of afgeleid uit al bestaande metadata; de eventgeschiedenis, behandeld in het dagelijks bestuur, gaat zelden over gevallen met naam en toenaam, en die moet je ‘blokkeren’ voor publicatie. Een begin is er dan.
Als we dan met persistent identificeren1 linken naar al openbare informatie elders, krijgen we inzicht in de redundantie van de publicatie en in aangrijpingspunten voor verbetering van de vindbaarheid van informatie. Punt 7 uit het rapport van ABDTOPconsult appelleert ook aan het leggen van de verbinding tussen overheidscommunicatie (lees: publiceren) en overheidsinformatie (lees: beheer).
Verder is het verheugend dat bij gemeenten de metadata Popolo en TMLO verder worden afgestemd en dat er een aanzet wordt gedaan met een architectuur voor open raads informatie. Daar zitten ‘kansen’, bijvoorbeeld door ‘dossierinformatie’ of zelfs door meerdere stukken rondom bepaalde onderwerpen actiever te publiceren vanuit informatiebeheer dan nu het geval is en/of door ook de zichtbaarheid van die stukken in onderlinge samenhang te vergroten. Hier ligt voor de informatieprofessional een kans door de inzet van techniek en ontsluiting ‘achteraf’ vanuit meerdere informatiesilo’s.
Met behulp van Artificial Intelligence, machine learning, taaltechnologie en bruikbaarder vindtechnologie, zouden we als informatieprofessionals wel wat actiever kunnen zijn om informatie (archiefbescheiden) behalve met metadata ook met andere ontsluitingsmethoden leesbaar en waarneembaar te maken; de andere mogelijkheid van artikel 20 van de Archiefregeling toegankelijke staat. Hoewel de Archiefregeling de ‘of’-optie biedt, zou geëxperimenteerd kunnen worden met ‘naast elkaar’… ; dus veel minder dan we nu zien uitsluitend de metadatamethode kiezen.

Ruimtelijke informatie
Hier zitten ook mogelijkheden, vergelijkbaar met de bestuurlijke mogelijkheden, en in combinatie met GEO en registers op bijvoorbeeld bestemmingsplannen, woz-waardeloket en bodemloket, alsook in het domein van Europese Openbare aanbesteding en uitvoering van Publieke Werken en Verkeer. De stukken zijn wellicht middels onderwerp en of koppeling op BAG, binnengemeentelijk al jaren verplicht, te identificeren en te publiceren ‘op de kaart’ vanaf binnenkomst. Hier zit meer uitvoering in (meer gevallen/ registraties: niet per se meer werk, wel slimmer werken en gedragsverandering) en zijn er wellicht ook privacy-eisen. De eis om privacy beter te organiseren, en met enige spoed, wordt met de AVG en deze bestuurlijke wens versterkt. Laten we dat dus wat netter en beter regelen. Datalekken kunnen beboet worden met € 800.000 tot € 20 miljoen. Doelbinding heeft geen of mildere sancties.

Sociaal domein, inclusief burger en belastingen en het domein veiligheid
Laten we die mogelijkheden nog maar even uitzonderen. Natuurlijk zijn hier op bestuurlijk (beleids) domein ook nog voldoende uitdagingen te realiseren voor informatiemanagers en -professionals.

Ten slotte
De meerwaarde van (onze) registers en registraties, en daarmee een plek in de informatiesamenleving, verhoogt de relevantie van ons vakgebied en biedt aangrijpingspunten voor een migratie van vakman naar makelaar, die stakeholders toegang biedt tot overheidsinformatie. Bovendien zullen experimenten met de inzet van techniek door collega’s (in het kader van ‘ontzorgen’) en door ICT-collega’s beter begrepen worden dan onze zwembewegingen (gespartel) met DMS- en zaaksystemen. Het biedt ons wellicht ook toegang tot de politiek, die echt werk wil maken van een transparantere informatiesamenleving waarin de digitale overheid meedoet.
Als je aan de slag hiermee gaat, dan verneemt de redactie dit graag via de mail naar de redactie of via het kennisplatform archief2020 of het Breednetwerk.


Noten:

1 Zie voor een uitleg van het begrip ‘persistent identificeren: http://www.den.nl/thema/183/

Links:

Meer informatie over TMLO-GEO mapping:

Meedoen: