9 februari 2015

DIV en archief voor de digitale overheid

image for DIV en archief voor de digitale overheid image

De democratische rechtsstaat vraagt om transparantie en gelijkwaardige informatieposities van inwoners, ondernemers, maatschappelijke instellingen en overheden. In de participatiesamenleving zijn de processen van de overheid steeds meer ketenprocessen waarin ook andere overheden, maatschappelijke instellingen, ondernemers en inwoners zelf participeren.

De democratische rechtsstaat vraagt om transparantie en gelijkwaardige informatieposities van inwoners, ondernemers, maatschappelijke instellingen en overheden. In de participatiesamenleving zijn de processen van de overheid steeds meer ketenprocessen waarin ook andere overheden, maatschappelijke instellingen, ondernemers en inwoners zelf participeren.

Technologische ontwikkelingen maken ultieme transparantie mogelijk: informatie kan overal, altijd en in elk (keten) proces worden gedeeld. Mits deze informatie bestaat in een digitale vorm. Papieren documenten frustreren de voortgang van snelle, massale werkprocessen. Zij vragen om digitale informatieobjecten. Die kennen wij in een toenemend grote verscheidenheid. Het kan een digitaal record zijn, maar ook een digitaal beeld- of geluidsfragment, een (doorgezonden) e-mail, tweet of Whatsappbericht; een website, een Facebookpagina, en meer…

Terwijl de functie van documentaire informatie niet verandert, roepen deze veranderingen vragen op van ethische, juridische en semantische aard. De enorme hoeveelheid digitale informatie (big data!) en de verscheidenheid in digitale informatieobjecten stellen ons voor dilemma’s: wat moeten we ontsluiten en bewaren, op welk kwaliteitsniveau, voor welk maatschappelijk nut en tegen welke kosten?
Tegen deze achtergrond zoekt de DIV- en Archiefwereld naar praktische oplossingen. Op 12 december 2014, tijdens de themamiddag DIV en Archief voor de digitale overheid, verkende IMG100.000+1 de ontwikkeling van het theoretische kader en werd gekeken naar enkele praktische toepassingen: de Haagse Documentaire Referentie Architectuur HaDoRa en VLOS, het VerslagLeggings Ondersteuningssysteem van de Tweede Kamer. Over het laatste, meer in een volgend Od-artikel, gewijd aan ‘videotulen’.

Theoretisch Kader
Een werkgroep van VIAG en SOD, waarin ook een NORAarchitect, het Nationaal Archief (NA) en IMG100.000+ participeren, zoekt naar nieuwe theoretische, maar praktisch toepasbare kaders voor het documenteren van ketenprocessen met digitale informatieobjecten. Dat we dit geheel vanaf de voorkant moeten richten op het doelmatig kunnen reconstrueren en verantwoorden van (keten) processen, daarover is iedereen het eens. Ook willen we allemaal dit proces inrichten als één opeenvolging van stappen, waarin per stap is bepaald wie geautoriseerd moet zijn om te beschikken over welke informatieobjecten, die nodig zijn voor de behandeling van een zaak. We noemen dat: overheidsinformatie-by-design. De werkgroep wil haar voorlopige bevindingen met informatiearchitecten en (documentaire) informatiemanagers van gemeenten delen om te komen tot een documentair informatiseringsproces dat ook verricht kan worden – met andere woorden: dat ook uitvoerbaar is binnen bedrijfseconomisch verantwoorde grenzen en bewezen veilige, technologische mogelijkheden, waaronder cloudtoepassingen.

De afstand tussen de DIV- en archiefwereld en de digitale overheid, waar ICT- en informatiemanagers zich mee bezighouden, is nog groot. Als wet- en regelgeving heel strikt wordt uitgelegd komen we dicht in de buurt van het adagium ‘Alles is archief’. Maar dat is, zeker in de digitale wereld, niet vol te houden. We zullen meer dan ooit selectief te werk moeten gaan en in terminologie meer moeten aansluiten bij de werkvloer. Dan luidt het nieuwe adagium: ‘Alles is overheidsinformatie’. Overheidsinformatie die is genormeerd en geordend naar verschillende domeinen, toepassingen en beheersregimes. DIV/archief is dan één specifi ek domein, waarvoor binnen de hele overheid liefst één baseline wordt toegepast – met het oog op optimale interoperabiliteit.

Er gebeurt de laatste jaren veel. In 2011 is in het kader van NORA een archiefvisie geformuleerd (http://www.noraonline.nl/wiki/Digitale_Duurzaamheid). In 2012 is op die basis een overheidsbreed Archiefconvenant gesloten. Als uitvloeisel daarvan loopt momenteel het programma Archief 2020, met als apart gefi nancierd onderdeel daarvan, het Archief Innovatieprogramma Decentrale Overheden (AIDO). Het NA positioneert zich als kenniscentrum, niet alleen voor het rijk maar voor de hele overheid. Direct onder de Archiefwet heeft het NA, in opdracht van het ministerie van OCW, een overheidsbreed normenkader ontwikkeld. Het past in de NORA, het is geaccepteerd door het rijk maar het is ook bestemd voor andere overheden. De andere overheden, tenslotte, werken aan een nieuwe selectielijst die uitgaat van nieuwe maatschappelijke inzichten en die is afgestemd op zaakgericht werken. Het definitieve concept is op 8 januari 2015 gepresenteerd aan de Adviescommissie Archieven.

Andere overheden – gemeenten met name – richten zich momenteel vooral op actuele ontwikkelingen zoals de decentralisaties in het sociale domein en het nieuwe omgevingsrecht. Daar ontstaan nieuwe ketenprocessen die naar nieuwe normen gedocumenteerd moeten worden. Dat, en de ontwikkeling op landelijk, resp. NORA-niveau, is weer van invloed op (de terminologie van) GEMMA en de Baseline Informatievoorziening Gemeenten.
Hoe deze verschillende werelden zijn ‘verbonden’ – maar nog niet op basis van één semantiek en één normenkader – wordt geïllustreerd in figuur 1:

Verbondenheid van GEMMA en NORA

Figuur 1. Verbondenheid van GEMMA en NORA

Het recordscontinuüm volgt de levensloop van een zaak. Gaandeweg worden informatieobjecten in het zaakdossier opgenomen, en er ook weer uit verwijderd als ze geen nut hebben voor het vervolg van het ketenproces, zoals in figuur 2 is geïllustreerd. En het normenkader is nog in ontwikkeling.2

Vullen zaakdossier

Figuur 2. Vullen zaakdossier

HaDoRa: de Haagse praktijk
Digitale informatie duurzaam bewaren én effi ciënt gebruiken is voor de overheid belangrijk. Diversiteit van sectorspecifi eke wetgeving maakt dit voor gemeenten echter niet eenvoudig. Het lonkende perspectief van volledige digitalisering in 2017 – bijdragend aan dienstverlening, ketensamenwerking en bezuinigingen – vraagt om een oplossing. Eind 2011 heeft KING hiervoor een handreiking opgesteld: de Baseline Informatiehuishouding Gemeenten. De gemeente Den Haag heeft deze toegepast in de vorm van de Haagse Documentaire Referentie Architectuur HaDoRa.

HaDoRa is voortgekomen uit een samenwerking van Haagse DIV- en ICT-functionarissen. Vervolgens is voor het project recordmanagement (een nadere uitwerking van HaDoRa) een verkenning gestart bij de andere G4-gemeenten, ProRail, de provincie Zuid-Holland en het ministerie van OCW. HaDoRa is verder gebaseerd op de normen voor de informatiehuishouding van de VNG, op zeven aspecten:

  1. bestuur en beleid,
  2. organisatie,
  3. standaarden,
  4. ordening en metadata,
  5. duurzaamheid, toegankelijkheid en authenticiteit,
  6. kwaliteitszorg, en
  7. digitale vervanging, verwijdering, overdracht en vernietiging.

Van de beleidsprincipes die in HaDoRa zijn uitgewerkt, volgt in figuur 3 een voorbeeld van wie voor de operationalisering verantwoordelijk is.

  Beleidsuitspraak Actor
H1 De Documentaire Informatievoorziening is een interne bedrijfsfunctie Directeur Concernbedrijfsvoering
H2 Gemeentelijke gegevensverzamelingen zijn beschikbaar voor alle gemeentelijke processen (principe 3 uit het standaardisatiehandboek) CIO
H3 Informatie- en archiefmanagement is ingericht op basis van (inter)nationale standaarden en richtlijnen (op basis van principe 30 uit het standaardisatiehandboek)  Gemeentearchivaris (archiefmanagement), CIO (informatie-management)
H4 Alle informatie elementen worden bij ontstaan en gebruik beoordeeld op duurzame bewaarbaarheid en zo nodig beheerd Gemeentearchivaris
H5 Het beheer van nog niet overgedragen duurzaam bewaarbare informatie elementen (record management) wordt met een facilitaire voorziening (DMS) ondersteund Directeur Concernbedrijfsvoering
H6 De gemeente past de Richtlijn Metagegevens Overheidsinformatie toe. Gemeentearchivaris
H7 Een dossier is een (duurzaam bewaarbaar) informatie element Gemeentearchivaris
H8 Een informatie element kan bij één of meer dossiers horen Gemeentearchivaris
H9 De documentaire informatievoorziening is service gericht CIO
H10 Veranderen op basis van verwachte meerwaarde (business case) Directeur Concernbedrijfsvoering
H11 Digitaal is leidend CIO

Figuur 3. HaDoRa: principes en verantwoordelijken

Figuur 4 is een voorbeeld van hoe principes in HaDoRa zijn uitgewerkt en welke normen worden gevolgd:

Architectuur en Project RM
Principe H3 Informatie- en archiefmanagement is ingericht op basis van (inter)nationale standaarden en richtlijnen (op basis van principe 30 uit het standaardisatiehandboek)

Toepassing in Project

  • NORA, GEMMA (RGBZ)
  • NEN-ISO (23081, 15489, 2082)
  • Richtlijn metagegevens Overheidsinformatie
  • Toepassingsprofiel Lokale Overheden (TLO)

Verhouding beleid vs project

  • Dublin Core is niet gebruikt, heeft verwarring veroorzaakt in Werkgroep RM
Principe H4 Alle informatie elementen worden bij ontstaan en gebruik beoordeeld op duurzame bewaarbaarheid en zo nodig beheerd

Toepassing in project

  • Kan en mag niet meer wijzigen als zodanig wordt bewaard
  • Selectielijst is de basis van de waardering
  • Authenticiteit, betrouwbaarheid en integriteit moet geborgd zijn

Verhouding beleid vs project

  • DSP heeft op het moment geen status in de gemeente (naslagwerk)

Figuur 4. HaDoRa: principes en normen

Figuur 5, ten slotte, laat zien hoe HaDoRa recordmanagementsystemen aan de voorkant (1) en de achterkant (2) met elkaar en met het e-depot (3) verbindt:

HaDoRa: verbindingen recordmanagementsystemen

Figuur 5. HaDoRa: verbindingen recordmanagementsystemen

Nog niet alle principes zijn tot in operationele details uitgewerkt. HaDoRa, en het recordmanagementsysteem dat daarop is gebaseerd, zijn nog volop in ontwikkeling.3

kees.duijvelaar@gmail.com, Kees Duijvelaar is ambtelijk secretaris van IMG100.000+ en lid van de redactie van Od.  


1 IMG100.000+ (voluit: InformatieManagementGroep) is de vereniging van informatiemanagers van de grote gemeenten.
2 Zie voor de stand van zaken: https://www.linkedin.com/groups/Reviewbasisprincipes-tot-7-november-8106626.S.5930338593326264330?trk=groups_most_recent-0-b-ttl&goback=.gmr_8106626).
3 Meer informatie is te vinden op http://www.noraonline.nl/images/noraonline/b/b7/HADORA_1.01.pdf.