, 6 november 2020

Duurzame toegankelijkheid onder druk

image for Duurzame toegankelijkheid onder druk image Achtergrond

Tekst Erik Saaman

Bij de uitvoering van de Omgevingswet werkt een groot aantal overheidsorganisaties samen. Daarbij wordt onderling veel informatie uitgewisseld. Wie zorgt er voor de duurzame toegankelijkheid van deze gedeelde informatie, vraagt strategisch adviseur bij het Nationaal Archief Erik Saaman zich af. Een algemeen antwoord op die vraag is er volgens hem niet maar hij doet wel een paar suggesties.

De vraag over gedeelde informatie kwam aan de orde toen het Nationaal Archief gevraagd werd om te adviseren over archivering in de context van de landelijke voorziening van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO-LV). Volgens het principe van archiveren by design vroeg het verantwoordelijke ministerie1 ons wat nodig is om het DSO-LV aan de Archiefwet te laten voldoen. Hiervoor hebben we een aantal DUTO-scans uitgevoerd op de verschillende onderdelen van DSO-LV2. Voordat we ons konden verdiepen in de benodigde maatregelen, ontstond een discussie. Een deel van de ontwerpers was van mening dat het DSO-LV slechts een doorgeefluik van informatie was: een intermediair tussen het bevoegd gezag (gemeenten en provincies), andere overheden, inwoners en bedrijven. Alleen de verzenders en ontvangers van de informatie zouden verantwoordelijk zijn voor de archivering. Sommige vertegenwoordigers van het bevoegd gezag vonden juist dat DSO-LV ook een functionaliteit voor archivering moest omvatten. Onder andere omdat daarmee informatie in samenhang toegankelijk wordt. En omdat landelijke functionaliteit voor het beheer goedkoper is. Wie heeft gelijk?

Archiefwet

De Archiefwet zegt niet expliciet wie er bij gedeelde informatie verantwoordelijk is voor de archivering. Maar we kunnen het wel uit de wet afleiden. De Archiefwet verplicht namelijk elke overheidsorganisatie ‘alle informatie die zij ontvangt en maakt bij het uitvoeren van haar taken’ duurzaam toegankelijk te maken en houden, zolang als deze wordt bewaard. Hoelang bepaalde informatie bewaard moet worden leggen organisaties vast in een selectielijst. De bewaartermijn is afhankelijk van het belang dat de samenleving en de organisatie zelf hebben bij de beschikbaarheid van de informatie. Twee overheidsorganisaties die onderling informatie uitwisselen zijn dus beide verantwoordelijk voor de duurzame toegankelijkheid van die informatie. De ene als verzender, de andere als ontvanger. Mits ze de informatie maken of gebruiken bij het uitvoeren van hun eigen taken. En voor zolang als de selectielijst dat voorschrijft.

Het lijkt overbodig dat zowel verzender als ontvanger verantwoordelijk zijn. Maar beide voeren andere taken uit. Hieruit volgen voor ieder afzonderlijk mogelijk andere belangen bij de toegankelijkheid van de informatie. Op grond daarvan hanteren ze bijvoorbeeld voor dezelfde informatieobjecten andere bewaartermijnen, andere dossiers en andere metagegevens. En ze willen misschien allebei zelf over de informatie kunnen beschikken. Als er voldoende waarborgen zijn dat partij A de informatie lang genoeg bewaart, op de juiste manier beheert en partij B daartoe toegang geeft, kan B besluiten in haar selectielijst de bewaartermijn voor die informatie heel kort te houden. Haar belangen zijn dan immers al bij A geborgd. Dit geldt in het bijzonder als er wettelijk is vastgelegd dat de informatie beschikbaar is, zoals bij basisregistraties.

Praktische keuze

Dus: het DSO-LV is inderdaad niet verantwoordelijk voor de duurzame toegankelijkheid van de informatie die het als intermediair tussen partijen uitwisselt. Het gebruikt deze informatie immers niet bij de uitvoering van haar eigen taken. Bijvoorbeeld: een bedrijf vraagt een vergunning aan bij het DSO-LV. Het DSO-LV stuurt deze vervolgens door aan het bevoegd gezag zonder hier zelf iets mee te doen. Het bevoegd gezag behandelt deze aanvraag en is dus verantwoordelijk voor de duurzame toegankelijkheid. Hetzelfde geldt voor de informatie van overheden die via het DSO-LV aan burgers en bedrijven beschikbaar wordt gesteld. Zoals omgevingsplannen, toepasbare regels en informatieproducten.

In het bijzonder geldt dit voor informatie die via de samenwerkvoorziening van het DSO wordt uitgewisseld tussen overheden (bijvoorbeeld bij het behandelen van een vergunningsaanvraag). Ik had verwacht dat het handiger zou zijn als na afsluiting van een samenwerking de informatie in de DSO-samenwerkvoorziening bewaard zou blijven. Want dan heb je geen extra werk om het te verplaatsen. En het leek mij nuttig om de samenwerkdossiers in originele vorm voor alle betrokkenen beschikbaar te houden. Maar de betrokkenen vonden het juist beter om de informatie van een afgesloten samenwerking te bewaren binnen het complete zaakdossier bij het bevoegd gezag. Zodat alle aan één zaak gerelateerde informatie op één plaats beschikbaar is. Voor de samenhang is het dus soms beter om het langeretermijnbeheer van informatie te verdelen. Een landelijke functionaliteit voor de duurzame toegankelijkheid van gedeelde informatie is misschien goedkoper. Maar dit heeft niks met verantwoordelijkheidsverdeling te maken. Het is een praktische keuze die de samenwerkende partijen samen moeten maken (en betalen).

Van andere overheden

Maar dit is niet het hele verhaal! Het DSO-LV heeft zelf ook een taak binnen de uitvoering van de Omgevingswet. Namelijk het verzamelen en beschikbaar stellen van informatie en het faciliteren van aanvragen en meldingen. Bij het uitvoeren van die taak produceert het zelf ook informatie. Voor de duurzame toegankelijkheid hiervan is het DSO-LV wel verantwoordelijk. Zoals voor de eigen webpagina’s, kaarten met daaraan gekoppelde informatie, vragen- en klachtenafhandeling, loggegevens, en de documentatie en broncode van de software. Een deel van de door het DSO-LV gemaakte informatie is afgeleid van informatie die van andere overheden is ontvangen. Zoals geconsolideerde besluiten (waarin opeenvolgende wijzigingsbesluiten zijn verwerkt) en aanvraagformulieren (die zijn afgeleid van de toepasbare regels). Deze afgeleide informatie voegt inhoudelijk misschien niks toe aan de informatie waarop ze is gebaseerd.

Maar de vorm waarin de informatie aan burgers en bedrijven wordt gepresenteerd is anders. Daarom kan het zinvol zijn om ook deze afgeleide informatie een bepaalde tijd te bewaren.
Ook is een groot deel van de eigen DSO-LV-informatie een bijproduct bij het uitvoeren van de Omgevingswet (zoals loggegevens of het antwoord op een technische vraag). Misschien dat deze informatie daarom eerst over het hoofd werd gezien toen het over archiveren ging. Maar ze valt wel degelijk onder de Archiefwet en bevat soms nuttige contextinformatie. Bijvoorbeeld voor het reconstrueren van processen of als bewijsmateriaal. Daarom is deze informatie alsnog in kaart gebracht en zijn daarvan de bewaartermijnen bepaald (op basis van de selectielijst van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). En, waar nodig, zijn extra maatregelen bepaald om deze informatie duurzaam toegankelijk te maken en te houden. Gelukkig voorzag het ontwerp van het DSO-LV hier vaak al in.

Duidelijke afbakening

Samenwerking komt vaak voor binnen de overheid. De duurzame toegankelijkheid van de daarbij uitgewissel- de informatie staat onder druk als niet duidelijk is wie daarvoor verantwoordelijk is. Het zou goed zijn als we dat eenvoudig kunnen bepalen. Ik kan geen algemene conclusies trekken op basis van mijn ervaringen bij het DSO-LV, maar ik durf wel een paar suggesties te doen:

• Het moet duidelijk zijn welke taken elke overheidsorganisatie binnen een samenwerking uitvoert. En welke informatie daarbij onderling wordt uitgewisseld. Anders is het lastig om de verantwoordelijkheid af te bakenen.

•Elke overheidsorganisatie binnen een samenwerking is verantwoordelijk voor de duurzame toegankelijkheid van alle informatie die zij zelf maakt en ontvangt. Voor zover deze gemaakt of gebruikt wordt bij het uitvoeren van haar eigen taken. Dat kunnen dus meerdere organisaties zijn voor schijnbaar dezelfde informatie.

• Om dubbel bewaren te voorkomen, kan de bewaartermijn in de selectielijsten in veel gevallen beperkt worden. Mits formeel is vastgelegd dat een van de deelnemers aan de samenwerking de informatie lang genoeg en op de juiste manier bewaart om de belangen van alle partijen af te dekken. En partijen toegang hebben tot de informatie. Dit kan bijvoorbeeld gedaan worden door regelgeving, SLA’s of keten afspraken.

• Bij veel samenwerkingen worden voorzieningen door meerdere organisaties gebruikt. Ook deze gemeen- schappelijke voorzieningen voeren taken uit. Vergeet de informatie die daarbij gemaakt (of bewerkt) en ontvangen wordt niet. De organisatie die verantwoordelijk is voor de gemeenschappelijke voorziening, is ook verantwoordelijk voor de duurzame toegankelijkheid van deze informatie. Bijvoorbeeld een omgevingsdienst die voor meerdere gemeenten en provincies vergunningverlening, toezicht en handhaving uitvoert.

• De organisatie die verantwoordelijk is voor een gemeenschappelijke voorziening, is niet verantwoordelijk voor de duurzame toegankelijkheid van de informatie die het voor andere beheert en/of doorstuurt. Als het wenselijk is dat de gemeenschappelijke voorziening wel voor de duurzame toegankelijkheid zorgt, dan moet dat expliciet aan haar taken worden toegevoegd.

Deze uitgangspunten zijn bruikbaar voor situaties waarin een duidelijke afbakening mogelijk is van opzichzelfstaande deeltaken. Die elk onder de verantwoordelijkheid van één organisatie vallen. Maar soms werken organisaties samen aan één taak die niet zo is op te splitsen. In die gevallen is het verstandig om af te spreken dat één van de deelnemers zorgt voor de duurzame toegankelijkheid van alle informatie binnen die taak (bijvoorbeeld de partij die de samenwerking faciliteert).