1 november 2010

Gemeentelijke regelgeving op internet

image for Gemeentelijke regelgeving op internet image

Onder ‘regels’ vallen de algemeen verbindende voorschriften (avv), ook wel ‘verordening’ genoemd, de beleidsregels, de richtlijnen, instructies, reglementen en plannen. Regels worden gemaakt door gemeenten, provincies en waterschappen. Iedere burger wordt geacht deze te kennen, maar hoe kom je er achter welke regels voor jou van toepassing zijn?

Onder ‘regels’ vallen de algemeen verbindende voorschriften (avv), ook wel ‘verordening’ genoemd, de beleidsregels, de richtlijnen, instructies, reglementen en plannen. Regels worden gemaakt door gemeenten, provincies en waterschappen. Iedere burger wordt geacht deze te kennen, maar hoe kom je er achter welke regels voor jou van toepassing zijn?

Historie
Voordat gemeentes websites hadden, werd er gepubliceerd in lokale kranten en de Staatscourant. Daarnaast was het publicatiebord bij het gemeentehuis een manier om de burger of ondernemer te informeren over aangevraagde en verleende vergunningen, wetten en regels binnen de gemeente. Als een burger op de hoogte wilde blijven van besluitvorming over een onderwerp dat zijn gemeentegrens overschreed, moest hij de Staatscourant raadplegen. Voor bestaande regels moest de burger alle betreffende overheden benaderen.
Met de opkomst van het internet bouwden de lokale overheden een eigen website. Die begon vaak als een afspiegeling van de interne organisatie en bevatte vooral statische informatie. Voor een bezoeker zonder kennis van de overheidsorganisatie was niet duidelijk waar hij specifieke informatie kon vinden. Pas later zijn de overheden hun website gaan gebruiken om informatie te publiceren over de regels.

De websites van gemeenten, provincies en waterschappen geven de bezoeker van achter zijn computer toegang tot informatie van elk van deze verschillende lokale overheden. Het is daarmee wel makkelijker geworden om informatie in een regio in te winnen, maar men moet nog steeds goed bekend zijn met de namen en functies van de verschillende lokale overheden. Bovendien is er weinig uniformiteit binnen de overheidswebsites. De menustructuur en vormgeving verschillen aanzienlijk. En niet iedere overheid gaat op dezelfde manier om met juridische informatie. Sommige overheden publiceren alle regels, terwijl andere overheden terughoudend zijn. De toegankelijkheid van de regelgeving is door de gemeentelijke websites wel verbeterd, maar is nog niet goed. De nationale overheid heeft daarom besloten om burgers en ondernemers via één uniforme landelijke voorziening inzicht te geven in alle regels van alle Nederlandse overheden.

Web
De Wet elektronische bekendmakingen (Web) verplicht decentrale overheden vanaf 1 januari 2011 om hun algemeen verbindende voorschriften in geconsolideerde vorm op internet aan te bieden. Dit houdt in dat elke overheid een collectie aanlegt met de teksten van regels waarin de later vastgestelde wijzigingen zijn verwerkt. De Web geldt voor gemeentes, waterschappen, provinciën en de Nederlandse Antillen.

Centrale Voorziening
De landelijke overheid ondersteunt de lokale overheden om te kunnen voldoen aan de Web met de Centrale Voorziening Decentrale Regelgeving (CVDR), waarin de regels, vergunningen en bekendmakingen kunnen worden opgeslagen. Vanaf 1 januari 2011 zijn de lokale overheden verplicht hun avv’s via de landelijke voorziening te publiceren. De CVDR biedt de mogelijkheid om ook andere regels op te slaan. Een regeling kan uit meerdere soorten regels bestaan. Vaak is het moeilijk om onderscheid te maken tussen de verschillende soorten regels. De meest praktische oplossing is dus om álle regels in de CVDR te plaatsen. De regels van alle overheden kunnen dan worden teruggevonden op www.overheid.nl. De CVDR biedt dus meer mogelijkheden voor de publicatie van regelgeving dan straks wettelijk verplicht is. Lokale overheden kunnen nu al besluiten om ook hun vergunningen en bekendmakingen in de CVDR te plaatsen.

De overheid onderkent dat documenten bij voorkeur maar in één bronsysteem worden opgeslagen en van daaruit worden uitgewisseld met meerdere doelsystemen. Bij de CVDR hoort een ‘publicatiemodel’, een protocol om informatie tussen de lokale overheid en de CVDR uit te wisselen. Het Informatie Publicatie Model versie 4.0 (IPM 4.0) beschrijft hoe documenten vanuit de lokale overheid naar de CVDR worden gestuurd en hoe de informatie aan het CVDR moet worden aangeboden. Ook beschrijft dit model hoe documenten vanuit de CVDR naar de lokale overheid kunnen worden gestuurd.

Centraal én lokaal?
Lokale overheden voelen vaak de behoefte om hun regels ook op hun eigen website te publiceren. Zij zijn immers de bron. Of is dat dubbel werk? Het publiceren van de regels via één landelijke voorziening biedt vele voordelen: de centrale overheid zorgt ervoor dat de CVDR altijd beschikbaar is. Bezoekers kunnen de website op ieder moment van de dag raadplegen en ambtenaren kunnen op elk moment regels toevoegen of verwijderen. De CVDR heeft een webbased invoerapplicatie waarmee vanaf iedere pc met een internetverbinding toegang tot de CVDR kan worden verkregen – makkelijker kan bijna niet. Ook voor de burgers biedt de CVDR vooral voordelen: de regelgeving van alle lokale overheden is via één website (www.overheid.nl) te doorzoeken, conform het doel om zo weinig mogelijk ingangen binnen de overheid te hebben. En natuurlijk geeft de CVDR de regels van alle lokale overheden op een uniforme manier weer.

Toch heeft het publiceren in één landelijke voorziening ook tegenstanders: veel lokale overheden willen de regels ook op hun eigen website publiceren. Dat is in hun ogen de eerste ingang. In Nederland zijn gemeenten geen afdelingen van de grote overheid, maar autonome organisaties met hun eigen democratisch gekozen bestuurders. Deze lokale overheden zien het als een service aan hun burgers en ondernemers om de informatie aan te bieden zonder te verwijzen naar een website van de landelijke overheid.

Het is natuurlijk handig om documenten eenmalig op te slaan. Er is dan geen kans op inconsistentie tussen verschillende systemen. Echter de kosten van de diskcapaciteit voor de opslag van de regels zijn vele malen lager dan de kosten voor het publicatieproces en het bouwen en beheren van de koppelingen die ervoor nodig zijn. Vanuit kostenoverweging is dubbel opslaan geen slechte keuze. Als lokale overheden regels maar eenmalig op willen slaan, moeten ze kiezen waar de bron van het document komt – in de landelijke CVDR, lokaal in het CMS of in het lokale documentmanagementsysteem (DMS).

Er zou een geautomatiseerd proces moeten zijn, waardoor documenten uit de lokale bron op de centrale voorziening worden gepubliceerd. Dat is echter niet eenvoudig. De opslag in de CVDR gaat op basis van artikelen in plaats van een document met de complete regeling. Lokale overheden willen hun regels juist integraal publiceren, bijvoorbeeld als een pdf-document. Het opknippen van een regel in artikelen is vaak handwerk. Er moet dus een vertaalslag worden gemaakt tussen de publicatie van een regel op de eigen website en de publicatie op de landelijke website. Zou het dan niet handiger zijn om handmatig de regels op artikel niveau in te voeren in de CVDR en vanuit de CVDR te publiceren op de lokale website?

Privacy
Een deel van de te publiceren regels bevat persoonsgegevens, die niet zomaar gepubliceerd mogen worden. Het volstaat dus niet om bijvoorbeeld een vergunningaanvraag of vergunningverlening te scannen en te publiceren. Eerst moeten de persoonsgegevens worden verwijderd. Maar de overheden moeten het brondocument inclusief de persoonsgegevens wel bewaren. Ze moeten immers weten wie een aanvraag voor een vergunning heeft gedaan. In de administratie van de lokale overheid zitten een document, waarop de persoonsgegevens leesbaar zijn, en een afgeleid document, waarop de persoonsgegevens niet zichtbaar zijn. Voor de CVDR is dan nog een derde vorm nodig, opgedeeld in artikelen. Voor de afdeling Documentaire Informatie Voorziening (DIV) wordt het er niet makkelijker op. Voorheen plaatste DIV een regel op de lokale website. Nu moet DIV ervoor zorgen dat het brondocument wordt bewaard, er een afgeleide versie van het brondocument zonder persoonsgegevens wordt gemaakt en de regel in artikelen in de CVDR wordt ingevoerd.

Invoer
Op dit moment zijn er twee methoden om het landelijke systeem te voeden. Lokale overheden kunnen de regels via de webbased applicatie handmatig invoeren of dat via een geautomatiseerd proces laten lopen. Bij handmatige invoer hoeven zij niet te investeren in een koppeling met de CVDR. Bovendien ziet men meteen of het plaatsen van een regel is gelukt. Maar handmatige invoer is per definitie dubbel werk, want elke document moet (integraal en inclusief persoonsgegevens) óók in een eigen systeem worden opgeslagen. En het is kwetsbaar. Als men vergeet een wijziging in de lokale regels naar het CVDR te sturen, lopen het interne systeem en het CVDR uit de pas.

Een koppeling met de CVDR heeft voor de hand liggende voordelen: efficiëntie en minder kans op fouten. Het is echter niet eenvoudig en daardoor ook niet goedkoop. Voordat een regel kan worden verstuurd, moet die in losse artikelen worden opgeknipt en moeten de persoonsgegevens worden verwijderd. Iemand zal het automatische proces moeten controleren, door log-bestanden te analyseren. Het laten maken en onderhouden van de koppeling is niet goedkoop. Als het lokale systeem of het centrale CVDR later worden vernieuwd, moet de koppeling wellicht opnieuw worden gemaakt. Als een lokale overheid haar eigen regels automatisch wil doorsturen naar het CVDR, zal haar contentmanagementsysteem (CMS) of documentmanagementsysteem moeten voldoen aan IPM4.0.

Er is nog een derde weg. Lokale overheden kunnen de functionaliteit van de CVDR integreren in hun eigen website. Dat zou de uniformiteit ten goede komen: regels worden dan op de landelijke en de lokale sites identiek gepresenteerd – alleen het kader en de URL verschillen.

Automatische koppeling
In de praktijk hangt het van de lokale omstandigheden af welke methode de lokale overheid kiest. Een automatische koppeling is vooral aantrekkelijk als de lokale overheid beschikt over een automatiseringsafdeling die de koppeling kan maken en onderhouden en die de logging van uploads controleert. Het moment waarop de overheidswebsite vernieuwd wordt, is een goed moment om te overwegen om een koppeling met de CVDR te maken. Bij het ontwikkelen van de nieuwe website kan de koppeling dan meteen meegenomen worden, mits het CMS aan IPM 4.0 voldoet. Overheden die werken met een CMS dat al geschikt is voor IPM4.0 kunnen makkelijker voor een automatische koppeling kiezen, net als organisaties waar het digitaal werken al in vergevorderd stadium is doorgevoerd. Ook als de publicatiefrequentie van regels hoog is, pleit dat voor een automatische koppeling. Meestal gaat het dan om grotere organisaties. De meest ideale situatie zou zijn om de regels in het DMS op te slaan en vanuit het DMS te publiceren op zowel de lokale website en de CVDR. Dit vergt echter twee koppelingen en is daarmee nog complexer om te onderhouden. Het reduceert echter wel de foutgevoeligheid doordat dubbele documentinvoer wordt voorkomen. Het DMS moet dan geschikt zijn om gegevens via IPM4.0 uit te kunnen wisselen.

Als een of meer van die omstandigheden ontbreken, besluit men eerder om de regels handmatig in de CVDR in te voeren. In alle gevallen kan de lokale overheid er ook voor kiezen om het CVDR scherm te integreren in de eigen website. Hiermee kan toch de service geboden worden die lokale overheden graag bieden aan hun burgers – al maakt men zich enigszins afhankelijk van de landelijke CVDR.

Afweging
De verplichting om op de landelijke voorziening te publiceren komt er aan. Hoe de autonome lokale overheden daar invulling aan geven, zullen ze zelf beslissen.

 

y.gijsbers@arena.nl

Yolanda Gijsbers is adviseur bij Arena Consult.