Greep op ICT-projecten

De Delta- en de digicommissaris

De Delta- en de digicommissaris
Nederland vecht al eeuwen tegen het water. Van elke ramp, van de Sint Elisabethvloed (1421), de Watersnoodramp van 1953 tot aan de overstromingen in het rivierengebied in 1993 en 1995, hebben we geleerd. Het ene deltaplan was nauwelijks voltooid of het volgende werd alweer in gang gezet. Deltacommissaris Wim Kuijken kan beschikken over haast onbeperkte financiële middelen om het lopende Deltaplan 2015 uit te voeren – want we willen allemaal onze voeten droog houden. Onze ingenieurs beschikken over wereldwijd erkende expertise: zij weten hoe je waterbouwkundige werken aanbesteedt en uitvoert. Onze waterhuishouding is ‘in control’.

Digicommissaris Bas Eenhoorn moet de digitale informatiehuishouding van de overheid onder controle zien te krijgen. Dat is aanzienlijk lastiger. De technologie is nog volop in ontwikkeling. We weten niet goed wat wel en wat niet haalbaar is. Hier beschikt de overheid over veel minder expertise om programma’s en projecten adequaat aan te sturen en te controleren. Het parlementaire onderzoek onder leiding van Tweede Kamerlid Ton Elias heeft dat eens te meer duidelijk gemaakt.

Aanbevelingen commissie Elias
De commissie Elias pleit, kort samengevat, voor een strakker opdrachtgeverschap. Grote opdrachten (van het rijk) moeten eerst op haalbaarheid en controleerbaarheid worden getoetst door een bureau ICT-Toetsing. Daarbij moeten tien regels in acht worden genomen, die we citeren uit het rapport:

1. Stel een zakelijke rechtvaardiging op waar alle belangrijke onderdelen om een besluit gedegen te kunnen nemen in voorkomen.
2. Toon de meerwaarde van het project aan voor de eindgebruiker en de samenleving.
3. Zorg voor draagvlak bij alle betrokken partijen, inclusief de eindgebruikers, en toets op organisatorische, bestuurlijke en technische haalbaarheid;
4. Reorganiseer en standaardiseer eerst de werkprocessen die met ICT worden ondersteund en ga pas daarna automatiseren.
5. Breng de technische, organisatorische en bestuurlijke risico’s en risicomaatregelen in kaart en elimineer ‘doormodderen’ op voorhand.
6. Zorg ervoor dat de verantwoordelijkheid voor het budget én de opdracht bij één persoon liggen.
7. Faseer de ontwikkeling van het ICT-project zo efficiënt mogelijk en probeer daarbij per fase direct bruikbare producten op te leveren.
8. Sluit aan op de standaarden bij de rijksoverheid en toon de technische haalbaarheid aan.
9. Toon aan hoe er van het begin tot het einde van een project voor gezorgd wordt dat kritiek en tegengeluiden mogelijk zijn en ter harte genomen worden. Openheid en transparantie zijn hierbij het uitgangspunt.
10. Neem een heldere aanbestedingsstrategie op in de zakelijke rechtvaardiging.

Het opendeurgehalte van deze aanbevelingen is nogal hoog. Deze aanbevelingen zijn al eerder en vaker gedaan. Lees er, wat de belangrijke tweede aanbeveling betreft, het Rob-rapport Van wie is deze hond? – politieke sturing op dienstverlening en ICT¹, maar eens op na. Kamerleden zouden zich eerst en vooral steeds moeten afvragen: schieten samenleving en individu hier wat mee op? En kijk nog eens naar wat er al aan goede afspraken zijn gemaakt.

Wat we al doen
In de eerste plaats is daar de Code Interbestuurlijke Verhoudingen² die voorschrijft dat wanneer belangrijke beleidsinitiatieven, resulterend in nieuwe wet- en regelgeving, worden voorgenomen, overheden daarover tijdig met elkaar in gesprek gaan en verantwoordelijkheden helder beleggen. Bij grote ICT-projecten is vaak onduidelijk wie verantwoordelijk is – vergelijk dit met de zesde aanbeveling van de commissie Elias.

Vervolgens kennen wij al jaren het instrument MKBA: maatschappelijke kosten-batenanalyse, ook voor ICT-projecten. In het kader van het Actieprogramma Maatschappelijke Sectoren & ICT worden regelmatig workshops voor de toepassing van dit instrument gegeven.³

Ook kennen wij al jaren de Bestuurlijke en Informatiekundige Uitvoeringstoets, voorafgaand aan de besluitvorming over nieuwe wet- en regelgeving met gevolgen voor informatieverhoudingen en informatievoorziening. Getoetst wordt op een zestal punten:

1. Is er bestuurlijk draagvlak?
2. Is de invoeringsdatum duidelijk en de implementatietermijn toereikend?
3. Is er een businesscase, kennen wij de financiële consequenties?
4. Is er overeenstemming over de gevolgen voor de informatiehuishouding?
5. Is het opdrachtgeverschap helder belegd?
6. Is voorzien in toereikende implementatieondersteuning?

Vóór de daadwerkelijke implementatie van maatregelen behoort met een impactanalyse te worden nagegaan of daarvoor de organisatorische en technische randvoorwaarden zijn vervuld.⁴
Over de daadwerkelijke uitvoering van ICT-projecten en de ontwikkeling van ICT-voorzieningen zullen met alle betrokken partijen – adviesbureaus, leveranciers – strakke afspraken gemaakt moeten worden. Onder meer, over de standaarden die toegepast moeten worden en over de ‘governance’. En over de aanpak en de governance; VNG en KING werken hard aan versterking van het leveranciersmanagement, op al deze aspecten.⁵
Leveranciersmanagement is erop gericht, in alle stadia van ontwikkeling, de verwachtingen over en weer helder te hebben en, waar nodig, tijdig bij te sturen. Dat is ook het grote voordeel van ontwikkeling in de vorm van co-creatie.
Ten slotte is een strakke governance noodzakelijk om alle stakeholders (belanghebbers) bij de les te houden. Voor de sturing op omvangrijke programma’s, met veel stakeholders en verschillende belangen zijn uitgebreide methodieken voorhanden, zoals MSP.⁶

Is het genoeg?
Dit overziende zou je zeggen: we voldoen al aan de aanbevelingen van de commissie Elias. Althans op papier, en wat onze ambities en intenties betreft. Ook op ons vakgebied worden ICT-gerelateerde (innovatie)programma’s zorgvuldig aangepakt en strak gestuurd. Maar pas op. ‘ICT’ is en blijft voorlopig (en misschien wel altijd) in beweging. Voor dijkenbouwers zijn de paden gebaand en de standaarden gezet; voor de documentaire informatiemanager en de archivaris is dat veel minder het geval. En ten slotte: het gaat bij informatievraagstukken niet alleen om fysieke, technische voorzieningen, maar vooral om maatschappelijke en organisatorische vraagstukken. Dat maakt innovatie, met ICT, op ons vakgebied zo complex. Daarom is aanbeveling negen van de commissie Elias nog allerminst een open deur: we moeten met elkaar open en eerlijk in gesprek om verwachtingen over en weer te managen en elkaar waar nodig, te corrigeren.  

kees.duijvelaar@gmail.com, Kees Duijvelaar is redactielid van Od.

¹ Rapport van de Raad voor het Openbaar Bestuur, juni 2013, te vinden en te downloaden op: http://www.rob-rfv.nl/documenten/boekje_van_wie_is_deze_hond.pdf
² De Code Interbestuurlijke Verhoudingen is te vinden en te downloaden op: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/publicaties/2013/02/11/code-interbestuurlijke-verhoudingen-2013.html
³ Over MKBA en de workshops, zie http://www.e-overheid.nl/actueel/intItem/nieuwe-ronde-workshops-maatschappelijke-kba-voor-ictprojecten/283
⁴ Zie over Uitvoeringstoets en impactanalyse: https://new.kinggemeenten.nl/sites/default/files/document/gr_/Factsheet-uitvoeringstoets.pdf
⁵ Zie over leveranciersmanagement: https://www.kinggemeenten.nl/secties/leveranciersmanagement/producten/thematisch-addendum-co-creatie-gemma-20
⁶ Managing Successful Programmes (MSP)) is een programmamanagementmethode, waarin mensen, activiteiten en informatie worden samengebracht om mogelijke veranderingen binnen een organisatie zo goed en efficiënt mogelijk door te voeren. Managing successful programmes is afkomstig van de Britse Office of Government Commerce (OGC) en wordt binnen de Nederlandse (rijks)overheid veel toegepast.