3 maart 2016

Het Kwaliteitssysteem documentaire informatie

image for Het Kwaliteitssysteem documentaire informatie image

Onlangs ging de Wet hergebruik van overheidsinformatie van kracht, als uitwerking van eerdere Europese afspraken. Deze nieuwe wet is gezinslid van de Wet openbaarheid van bestuur. Waar de laatstgenoemde vooral is gericht op integriteit van overheidshandelen, richt de nieuwe wet zich op het economisch belang van hergebruik. Met andere woorden: burgers en bedrijven, doe je voordeel met de schat aan informatie die de overheid herbergt.

Onlangs ging de Wet hergebruik van overheidsinformatie van kracht, als uitwerking van eerdere Europese afspraken. Deze nieuwe wet is gezinslid van de Wet openbaarheid van bestuur. Waar de laatstgenoemde vooral is gericht op integriteit van overheidshandelen, richt de nieuwe wet zich op het economisch belang van hergebruik. Met andere woorden: burgers en bedrijven, doe je voordeel met de schat aan informatie die de overheid herbergt.

Het gaat om informatie
Beide wetten hebben één ding gemeenschappelijk, namelijk het gaat om informatie! Alle informatie die van belang is voor burgers en bedrijven en die evengoed van belang is bij de taakuitvoering door de overheid.
Vanuit het perspectief van de overheid wordt informatie gebruikt om zich te verantwoorden over het eigen handelen, is mogelijk hergebruik aan de orde, kan die van nut zijn vanuit cultuur-historisch belang en wordt die gebruikt voor de eigen bedrijfsvoering.
Informatie die natuurlijk steeds meer digitaal van aard is. Digitaal of niet, de afnemer mag erop vertrouwen dat informatie authentiek, betrouwbaar, volledig, juist en tijdig beschikbaar is.

Systematische verbetering
Om die kwaliteiten ook en eigenlijk vooral in de digitale wereld recht te doen, is sinds 2009 ieder overheidsorgaan verplicht om een kwaliteitssysteem toe te passen: een set van toetsbare eisen ten behoeve van de werking en het beheer van de digitale beheeromgeving die de organisatie in staat stelt om betrouwbaar en vertrouwd informatie op te slaan en te beheren, en verantwoording af te leggen over alle activiteiten.
Binnen de gemeente Utrecht is kwaliteitszorg van de documentaire informatiehuishouding al jaren een punt van aandacht, vooral ook op politiek-bestuurlijk niveau.
Na aanbeveling van de eigen rekenkamercommissie, kent de gemeente al sinds 2006 een vorm van een kwaliteitssysteem, waarmee aansluiting is gezocht met het aandachtsgebied binnen de NEN-ISO-norm 15489 Informatie en documentatie – Informatie- en archiefmanagement. Gemeentebrede implementatie bleef echter lange tijd achterwege, waardoor er geen sprake was van een systematische verbetering van de eigen informatiehuishouding, hoogstens van een toevallige. Maar met het spoor ‘investering in de digitale archivering’ als onderdeel van het Investeringsprogramma ICT uit 2011, is definitief de ruimte gecreëerd om handen en voeten te geven aan het ‘systematisch verbeteren’ via het kwaliteitssysteem (ingevoerd in 2013). Een gelukkige factor hierbij was dat de systematiek vooral ook werd aangejaagd door de verhuizing naar het nieuwe Stadskantoor van de gemeente Utrecht in 2014, waarin zoveel mogelijk papierarm en digitaal wordt gewerkt.

Een logische plaats
De kracht van het Utrechtse kwaliteitssysteem is dat het logisch is en een plaats inneemt in het totale ‘informatiesysteem’ (of zo u wilt: archiefsysteem), namelijk het geheel van mensen, procedures, instrumenten en technologie dat nodig is om uiteindelijk te kunnen spreken van authentieke, betrouwbare informatie. Daarbij wordt volop aandacht besteed aan alle rollen en verantwoordelijkheden op alle niveaus van de organisatie bij het ontvangen of creëren van informatie.
Daarmee wordt daadwerkelijk invulling gegeven aan de werking van het Besluit Informatiebeheer (dat als onderdeel van het systeem is aangepast in 2014). En vooral dat het als een “kwaliteitssysteem functioneert waarin toetsbare eisen worden gesteld aan het beheer van de informatie.

Van hieruit daalt de verantwoordelijkheid verder de ambtelijke organisatie in zodat de verantwoordelijkheid voor het juist en tijdig afhandelen van alle informatie nadrukkelijk in de primaire processen komt te liggen.”

Vanaf 2014 kent Utrecht niet langer een aparte organisatie voor documentaire informatievoorziening. Het toezicht op de kwaliteit berust in eerste instantie bij de organisatieonderdelen zelf. Daarin ligt een belangrijke sleutel voor het succes van Utrecht, want het spreekt namelijk niet altijd vanzelf dat inhoudelijk verantwoordelijken voor primaire processen zich ook verantwoordelijk voelen voor wat vaak nog wordt gezien als een facilitaire activiteit, namelijk het opbergen en terugvinden van informatie in de vorm van wat vroeger heette ‘dossiers en documenten in hangmappen’.

Cyclisch karakter
Kenmerkend voor de implementatie van het systeem is dat het daarbij vooral gaat om het cyclische karakter ervan. Utrecht is er namelijk van overtuigd dat er niet meteen voldaan zal worden aan alle denkbare normen en richtlijnen die er te vinden zijn op allerlei onderdelen van het systeem. Het proces van kwaliteitsverbetering is eigenlijk nooit af; direct gaan voor het cijfer 10 is niet haalbaar en daarmee niet slim. De noodzaak blijft bestaan om aannames en uitgangspunten regelmatig opnieuw te bezien en te bekijken of ze nog steeds voldoen. Dat geldt voor het geformuleerde beleid, voor alle rollen, taken en verantwoordelijkheden, voor de procedures die we kennen, tot en met de applicaties die Utrecht inzet en de onderliggende functionaliteit. Maar het geldt ook voor het kwaliteitssysteem zelf. Dat leidt tot een schematische en cyclische (plan-do-check-act) aanpak (zie de figuur).

De cyclische kwaliteitsverbetering van het informatiebeheer volgens plan-do-check-act
Figuur. De cyclische kwaliteitsverbetering van het informatiebeheer volgens plan-do-check-act

Ieder hoofd van een organisatieonderdeel (voorheen dienst) weet daardoor in het kader van zijn verantwoordelijkheid welke maatregelen noodzakelijk zijn voor het verbeteren van de vindbaarheid van informatie, de ordening en toegankelijkheid, voor de reorganisatie en de te hanteren regels voor (langdurige) bewaring, vervanging, overdracht, selectie en vernietiging, alsmede voor de uiteindelijke formele overbrenging van informatie. De diverse leidraden van het kwaliteitssysteem helpen in de uitleg van al deze afspraken.
Volgens een jaarlijkse cyclus wordt de monitoring uitgevoerd door het Kennis- en Kwaliteitscentrum Documentaire Informatie van Utrecht Tevens wordt de kwaliteit van de generieke voorzieningen onderzocht.
De uitkomsten van de monitor worden voorgelegd aan de Chief Information Officer. Deze ziet erop toe dat vereiste verbeteringen in het informatiebeheer deel uitmaken van de planvorming (bijvoorbeeld de informatieplannen van ieder van de organisatieonderdelen).

Opbouw van het kwaliteitssysteem
De kracht van het kwaliteitssysteem zit vooral in de combinatie tussen het archief- en het informatiebeleid (via onder andere de Archiefverordening en het Besluit informatiebeheer en het mandaatregister), de gegeven uitleg via leidraden, de bewustwording bij alle betrokkenen en rollen en de toetsing volgens een set met meetbare normen. Dat leidt tot het bewust omgaan met informatie en leidt tevens tot een heldere verantwoording aan afnemers en aan het bestuur over alles wat (documentaire) informatie heet.

Zoals gesteld zijn de leidraden een belangrijk hulpmiddel voor de organisatieonderdelen, waarmee de verbeterpunten kunnen worden opgepakt.
De eerste versie van het kwaliteitssysteem is opgebouwd met de volgende leidraden:

  1. Organisatieverandering
    Welke voorzieningen zijn nodig in geval van organisatieverandering met betrekking tot documentaire informatie?
  2. Duurzaamheid
    Hoe dienen digitale documenten te worden vastgelegd, bewaard, beheerd en beschikbaar te worden gesteld, zodat deze ook na verloop van tijd raadpleegbaar, toegankelijk en authentiek zijn?
  3. Opleidingen
    Hoe worden alle betrokkenen opgeleid die binnen de organisatie werken met documentaire informatie, zodat het doel en de voordelen van het beheer van documenten in een organisatie goed wordt begrepen en betrokkenen begrijpen waarom procedures en processen vereist zijn?
  4. Classificatie
    Hoe gaat de gemeente het digitale classificatieschema inrichten, zodat wordt voldaan aan de voorwaarde voor een ‘goede geordende en toegankelijke duurzame informatiehuishouding’?
  5. Metagegevens
    Wat wordt de gestandaardiseerde set met metagegevens (voor Utrecht), zodat de organisatieonderdelen volgens deze set metagegevens informatie met en via het centrale archiefsysteem kunnen uitwisselen waardoor wordt voldaan aan de voorwaarde voor ‘goede geordende en toegankelijke’ duurzame informatiehuishouding?
  6. Informatiebeveiliging
    Hoe wordt ervoor gezorgd dat informatie enkel toegankelijk is voor degene die daartoe bevoegd is op basis van eenduidige vastgelegde afspraken over informatiebeveiliging en -toegang?
  7. Programmatuur
    Aan welke eisen, in aanvulling op het vastgestelde en actuele Beleidskader Informatisering en de Utrechtse Referentie Architectuur, moet programmatuur voldoen als voorwaarde voor duurzame, toegankelijke en betrouwbare informatie?
  8. Informatieontwerp
    Waar dient het informatieontwerp van de bedrijfsprocessen aan te voldoen als voorwaarde voor duurzame, toegankelijke en betrouwbare informatie?
  9. Conversie en migratie
    Hoe wordt ervoor gezorgd dat een document zelf de primaire informatie behoudt (conversie) en dat het geheel van gestructureerde taken kan worden omgezet van de ene configuratie naar de andere (migratie)?
  10. Vervanging
    Wat zijn de verplichtingen waaraan moet worden voldaan alvorens er daadwerkelijk sprake is van vervanging?
  11. Vernietigen en bewaren
    Wat zijn de beginselen van bewaring en vernietiging van documenten en op welke wijze wordt zorgvuldigheid betracht bij de daadwerkelijke vernietiging van documenten?

Verbeteringen
Net als de informatiehuishouding zelf, is ook het kwaliteitssysteem onderhevig aan verbeteringen. Dit jaar wordt het kwaliteitssysteem herzien. Nieuwe leidraden daarin zijn Beleid en kwaliteit, Organisatie van het informatiebeheer en Projectarchivering. Bovendien komt er extra aandacht voor het scanproces en vervalt de leidraad Vervanging. Tenslotte is vervanging niets anders dan een sport op de kwaliteitsladder van de informatiehuishouding. Kwaliteit die noodzakelijk is voor het behoud van de integriteit van alle overheidsinformatie, die we met de inwerkingtreding van de Wet hergebruik overheidsinformatie een belangrijke nieuwe bestaansimpuls heb ben gegeven.

b.van.kooten@utrecht.nl, Bert van Kooten is adviseur Kennis- en Kwaliteitscentrum Documentaire Informatie bij de Gemeente Utrecht.