Het puberbrein van de overheid

Het adviesrapport is opgesteld op verzoek van de minister van OCW. Volgens het rapport wordt er te weinig en te laat nagedacht over de informatieafhankelijkheid die samenwerking in ketens met zich meebrengt, met de welbekende risico’s op informatieverlies, onzorgvuldige en of juist overcomplete archivering. Het advies gaat in op de specifieke problematiek van waardering en selectie van informatie in ketensamenwerking bij de overheid, en geeft inzichten in de knelpunten in de huidige uitvoeringspraktijk ervan.

De generiek analyse

Het adviesrapport is opgesteld op verzoek van de minister van OCW. Volgens het rapport wordt er te weinig en te laat nagedacht over de informatieafhankelijkheid die samenwerking in ketens met zich meebrengt, met de welbekende risico’s op informatieverlies, onzorgvuldige en of juist overcomplete archivering. Het advies gaat in op de specifieke problematiek van waardering en selectie van informatie in ketensamenwerking bij de overheid, en geeft inzichten in de knelpunten in de huidige uitvoeringspraktijk ervan.

De generiek analyse

Geen basis voor verantwoord informatiedelen
Gekeken is naar de spanning tussen de materiële werkelijkheid van de verschillende samenwerkingsvormen binnen het openbaar bestuur (de ketenprocessen) en de praktische toepasbaarheid van de Archiefwet hierbij. De raden constateren dat die spanning overal optreedt waar ketenpartners afhankelijk zijn van de kwaliteit, betrouwbaarheid en beschikbaarheid van elkaars gegevens.

In het onderzoek zijn de raden uitgegaan van het gegeven dat de staat van de informatiehuishouding van de overheid als totaal in belangrijke mate bepalend is voor de staat van de informatiehuishouding in ketens. Volgens de raden heeft het weinig zin om te kijken naar beheerproblemen, zoals die ten aanzien van waardering en selectie van keteninformatie, zonder de context van de lokale problemen onder ogen te zien. Want uit de herhaalde signalen van de Algemene Rekenkamer, toezichthouders, adviescolleges en parlementaire onderzoeksen enquêtecommissies blijkt dat overheden hun informatiebeheer nog steeds onvoldoende serieus nemen, op fundamentele onderdelen slecht presteren en niet in control zijn.

Ondanks deze dringende signalen over de tekortkomingen van de overheidsinformatiehuishouding blijven de gebreken voortduren. Al in 2008¹ constateerden de raden een tekort aan aandacht als een belangrijke oorzaak en vonden zij dat de informatiehuishouding ‘een secundair proces met een lage status’ is. Het aanstellen van Chief Information Officers (CIO) en het opzetten van allerlei rijksen overheidsbrede verbeterprogramma’s, met de nadruk op de besturing van ICTprojecten, in plaats van op het managen van de informatie en het verbinden van de schakels die daarin een rol vervullen, hebben klaarblijkelijk nog niet het gewenste effect opgeleverd.

Er is een groeiend besef dat informatie een rijke grondstof is waar je zuinig op moet zijn. Geen bestuurder kan zijn verantwoordelijkheden waarmaken als zijn informatiehuishouding niet op orde is. Maar nog steeds is er een groot gebrek aan urgentie ten aanzien van het vraagstuk van duurzame toegankelijkheid en betrouwbaarheid van (digitale) overheidsinformatie. De oorzaak daarvan ligt volgens de raden grotendeels in een chronisch gebrek aan politieke én bestuurlijke aandacht voor en kennis over informatiebeheer. Maar ook de praktische toepasbaarheid van de Archiefwet is een issue. Die gaat uit van een on gedeeld zorgdragerschap voor de eigen informatie, terwijl het delen en waarderen van informatie in de keten volgens de raden ook het delen van verantwoordelijkheden impliceert.
Kortom de wettelijke basis of de algemeen geldende uitvoeringsafspraken om dit op een adequate wijze te organiseren ontbreken, waardoor de verantwoordelijkheden voor informatiebeheer ‘zweven’. Het is volgens de raden hoog tijd dat daar verandering in komt.

Het gebrek aan (bestuurlijke) aandacht voor het managen en beheren van informatie werkt door in de ketens. Ook daar is de urgentie om de informatiehuishouding van meet af aan goed in te richten te laag, te laat en niet op het juiste niveau in beeld. De raden verwijzen in dit verband naar een verkennend onderzoek van PBLQ/HEC, uitgevoerd in opdracht van Archief 2020, over de archieffunctie en keteninformatisering. Dit onderzoek toont aan dat het gebrek aan aandacht voor informatiebeheer in ketens verergerd wordt, juist doordat overheidsorganen hun handen vol hebben aan het op orde krijgen van de eigen informatiehuishouding. Gebrek aan kennis – onbewust of bewust onbekwaam – ligt vaak ten grondslag aan een gebrek aan aandacht. Dat is hier ook het geval en blijkt niet alleen voor de bestuurders op te gaan. Zolang dat gebrek aan kennis en bewustzijn voortduurt, blijft het gebrek aan aandacht aanwezig en worden de problemen niet opgelost. Integrale scholing, training en visievorming zijn daarom hard nodig.

Zwevende verantwoordelijkheden van de archiefwet
Een ander belangrijke constatering gaat over de praktische werkbaarheid van de Archiefwet met afgebakende verantwoordelijkheden van een zorgdrager. Daar komt de vraag bovendrijven of in de diversiteit van ketensamenwerkingen en de daarmee gepaard gaande vernetwerking nog sprake kan zijn één bestuurlijke verantwoordelijkheid. Verticale aansturing maakt plaats voor horizontale, niethiërarchische ketensturing; met inbreng van anderen, in de vorm van meepraten en meedenken maar ook meedoen. De overheid plooit zich naar de aard van complexe, maatschappelijke vraagstukken. Dat maakt de vraagstukken rondom het informatiebeheer bij de overheid nog complexer, omdat de grenzen tussen overheidsinformatie en private informatie vervagen. Want in de horizontaal georiënteerde ketenprocessen, waar het onderscheid tussen gestructureerde en ongestructureerde informatie vervaagt en informatie ‘van en voor iedereen’ is, komen de rollen en functies van gevestigde instituties zoals de overheden in een ander daglicht te staan. Zij zijn een van de partijen in het proces en moeten een daarbij passende rol, sturingsstijl, werkwijze of houding ontwikkelen.
Dat roept vragen op over de reikwijdte van de overheidsverantwoordelijkheid voor keteninformatie en over de toereikendheid van de huidige wettelijke kaders waarin die verantwoordelijkheid vastligt.

Het is volgens de raden noodzakelijk dat de ministers van OCW en BZK in het kabinet meer aandacht vragen voor de afhankelijkheden en kwetsbaarheden die informatiedeling en informatiebeheer in ketensamenwerking met zich meebrengen. Ieder bewindspersoon zal op de gebieden waarvoor hij of zij (systeem)verantwoordelijkheid draagt, het stelselmatige gebrek aan bewustzijn, kennis en aandacht van bestuurders en managers voor goed informatiebeheer moeten aankaarten en aanpakken.

Met de aanstelling van de Nationaal Commissaris Digitale Overheid in 2014, kortweg Digicommissaris, wil het kabinet een centrale en stevige, interbestuurlijke regie op deze infrastructuur voeren. Volgens de raden een belangrijke stap om tot overheidsbrede instrumenten en afspraken te komen op het gebied van de overheidsinformatiehuishouding. Hij wordt vanuit zijn regierol geacht beleidsontwikkeling en vernieuwing aan te jagen, en daarmee de totstandkoming van de Digitale Overheid te bevorderen, het beheer van essentiële voorzieningen te borgen en het gebruik van die voorzieningen te stimuleren.

De Digicommissaris zal naar de mening van de raden, in samenwerking met de Algemene Rijksarchivaris, een belangrijke rol moeten spelen bij het oplossen van de in dit advies gesignaleerde problemen.

Specifieke analyse
In de systematiek van waarderen en selectie van keteninformatie worden door de raden veel knelpunten geconstateerd, deels als symptomen van een informatiehuishouding die niet op orde is en deels door het ontbreken van heldere verantwoordelijkheden en bijbehorende uitvoeringsafspraken.
Knelpunten die naar hun mening met goede wil, voldoende middelen en gerichte sturing van de verantwoordelijken oplosbaar zijn. Een van de knelpunten is bijvoorbeeld het gebrek aan een complete en goed doorzoekbare database van selectielijsten. Dat maakt dat een ketenpartner de selectiebeslissingen onvoldoende of slechts moeizaam kan afstemmen met de partners in dezelfde keten. De algemeen rijksarchivaris (ARA) is binnen de huidige kaderstelling de enige die de onderlinge samenhang en consistentie van het geheel van selectielijsten voor overheidsarchieven kan bewaken. En omdat de waardering en selectie in ketens zorgen baart, is het volgens de raden van groot belang dat de ARA serieus invulling geeft aan deze verantwoordelijkheid. Dat vergt de nodige capaciteit en deskundigheid, maar is zoals gezegd oplosbaar.

Meervoudig gebruik vergt meervoudig waarderen Complexer ligt het voor knelpunten die gaan over het hergebruik van digitale gegevens en de lastige toepassing van selectielijsten in een digitale omgeving. Hergebruik van overheidsgegevens wordt gestimuleerd, zodat ook burgers, maatschappelijke organisaties en marktpartijen hun voordeel kunnen doen met de potentiële waarde van gegevens. Dit heeft wel de consequentie dat de vrijgegeven gegevens een eigen leven gaan leiden en feitelijk door de oorspronkelijke houder niet (meer) vernietigd kunnen worden. Zorgvuldigheid en transparantie bij het open vaststellen is daarom geboden omdat selectie grote gevolgen heeft voor de informatiepositie van burgers, bedrijven en overheid, en omdat daarmee zwaarwegende belangen gepaard gaan, zoals privacy en het ‘recht om vergeten te worden’, maar ook het belang van de recht en bewijszoekende burger, hergebruik en het cultuur historisch belang. In een horizontaal georganiseerd proces zijn deze afwegingen goed te maken, maar bij waardering en selectie van keteninformatie zijn samenhang en afstemming tussen de betrokken ketenpartners van groot belang.

Een gebrek hieraan brengt risico’s mee, zoals:

• Link rot: essentiële relaties tussen informatieobjecten ontbreken of kunnen niet meer worden gelegd. 
• Rechtsonzekerheid, omdat 
• informatie langer bewaard blijft dan in een selectielijst is aangegeven om andere ketenpartners ter wille te zijn; 
• informatie dubbel bewaard wordt, omdat ketenpartners onzeker zijn over de beschikbaarheid ervan bij de andere ketenpartners. 
• Informatie gaat verloren die vanuit het oogpunt van bedrijfsvoering, verantwoording, (wetenschappelijk) onderzoek en/of erfgoedbelang van grote waarde is, omdat: 
• informatie (te snel) wordt vernietigd, omdat ketenpartners in de veronderstelling zijn dat die elders wordt bewaard; of 
• ze er zich niet bewust van zijn dat ze een (overheids)taak hebben ten aanzien van het bewaren van informatie. 

Deze tweede categorie knelpunten vraagt om het fundamenteel doordenken en heroverwegen van de reikwijdte van de regievoering van de overheid over overheidsinformatie, en van het concept van gebruikstermijnen in relatie tot bewaar termijnen van overheidsinformatie.

Grenzeloos versus begrensd gebruik van informatie In ketens wordt dezelfde informatie door verschillende partijen gebruikt. De waarde van eenzelfde informatie object kan vanuit verschillende gebruikersperspectieven heel verschillend zijn. Dat maakt het nemen van verantwoorde selectie beslissingen complexer. Het gevaar van function creep ligt op de loer: gegevens die zijn verzameld voor een bepaald doel worden, niet altijd geautoriseerd, gebruikt voor een ander doel. Gewoon omdat het kan. Dit druist al snel in tegen algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De raden verwijzen hiervoor naar het rapport van de WRR, waarin in dit verband wordt gesproken van de dominantie van ‘stuwende beginselen’ bij beslissingen over automatisering en gegevenskoppeling. De WRR constateert dat ‘verankerende beginselen’, zoals privacy en keuzevrijheid, en ‘procesmatige beginselen’, zoals transparantie en accountability, daarbij vaak naar de achtergrond gedrongen worden. In het hergebruik van gegevens is de overheid geneigd tot grenzeloosheid. Voor de rechtsstaat en de rechtsbescherming van burgers is dat onwenselijk en ongeoorloofd. Ook hergebruik vraagt een zorgvuldige en transparante overweging oftewel het vastleggen van gebruikstermijnen in plaats van bewaartermijnen. Dat wil zeggen: hoe lang mogen beschikbare gegevens, voor welke gebruiksdoelen worden ingezet binnen de context van de informatiestromen/objecten waarover de overheid nog regie kan en moet voeren.

Ook is het van groot belang dat in informatie architecturen en standaarden de bewaaren gebruikstermijnen aangemerkt worden als intrinsiek kenmerk van een informatieobject. Dan kan de daadwerkelijke selectie worden geëffectueerd zonder tussenkomst van mensen, als voldaan is aan de voorwaarden die zijn gesteld. Het normen kader Duurzaam Toegankelijke Overheidsinformatie, kortweg DUTO, kan daarbij behulpzaam zijn. Dit instrument wordt ontwikkeld in samenspraak met CIO’s, informatie managers en archivarissen.
Een van de basisprincipes uit het DUTO luidt: overheidsinformatie heeft een bewaartermijn. De raden achten het wenselijk om ook het concept van de gebruikstermijnen uit te werken in DUTO. Ook pleiten zij ervoor dit normenkader op te nemen in de Generieke Digitale Infrastructuur die nu onder leiding van de Digicommissaris wordt op gebouwd, zodat op het juiste moment en op het juiste niveau aandacht besteed wordt aan waardering en selectie – ook bij de inrichting van ketenrelaties en systemen.

Conclusies en aanbevelingen
Voor de conclusies die de raden trekken op basis van het onderzoek verwijs ik u graag naar in het rapport zelf.² Maar de meest fundamentele constatering van de raden wil ik u niet onthouden:
“Informatiebeheer is geen doel op zich, maar een middel dat ten dienste staat van de informatieposities van burgers en bedrijven, de democratische controle en de bedrijfsvoering van de overheid. Tekortkomingen in het informatie beheer zijn dan ook schadelijk voor burgers en bedrijven, voor (het vertrouwen in) de democratische rechtsstaat en voor de overheid. Dringender redenen om dit probleem serieus en grondig aan te pakken, zijn niet denkbaar.”

De raden komen vervolgens tot een aantal agenderende en instrumentele aanbevelingen aan de minister van OCW. De agenderende aanbevelingen richten zich op nader onderzoek, bewustwording en het verkennen van oplossingen. De instrumentele aanbevelingen richten zich op zaken die relatief eenvoudig zijn aan te pakken. Door de complexiteit en weerbarstigheid van de problematiek zullen die aanbevelingen helaas slechts in beperkte mate kunnen bijdragen aan de oplossing ervan.
Kortom dit rapport is een van de vele (nr. 30 in de reeks vanaf 2008) over dit beladen onderwerp. En dat geeft ons te denken, want wie ligt er wakker van.

Mijn observatie is dat het in essentie gaat het om kennis en gedrag in alle lagen van de organisatie.
Ook wij als IV-professional hebben daar stappen in te zetten. Enerzijds omdat we in de breedte de positie ‘nog’ niet hebben, maar anderzijds ook omdat we nog onvoldoende geëquipeerd zijn om die positie te verwerven. En daar hebben we zelf iets in te doen. Nog te vaak verschuilen we ons achter het algemeen gegeven dat het bij de bestuurders ligt. Maar het zorgdragen voor de bewustwording en het aandragen van relevante kennis bij het verantwoordelijk management (en medewerkers) zou toch uit ons domein moeten komen. Ook het slim inrichten van het instrumentarium hoort daar bij.
De aanbevelingen (zie kader) in de verkenning Archieffunctie en keteninformatisering, PBLQ/HEC, oktober 2016, spreken mij in die zin zeer aan.

Kortom laten ook wij de handschoen oppakken en proactief de samenwerking in de keten opzoeken, en ideeën en/of visies delen via onder andere dit mooie vakblad en daarmee katalysator worden van de vernieuwing.

warom@ziggo.nl, Wil Rombout is redactielid van Od.

Noten
¹ Grondstof met toekomstwaarde. Contouren van een visie op de rol en betekenis van informatie (https://www.cultuur.nl/upload/documents/adviezen/AdviesInformatieGrondstofmettoekomstwaarde.pdf).
² Het puberbrein van de overheid (https://www.cultuur.nl/upload/documents/tinymce/Hetpuberbreinvandeoverheidwebversie.pdf).