7 november 2017

Implementatie van Digidoc bij Financiën

image for Implementatie van Digidoc bij Financiën image

Uitdaging

Uitdaging
Bij het invoeren van digitaal documentmanagement blijkt de inrichting van het documentmanagementsysteem (DMS) steeds een uitdaging. De grote hoeveelheden informatie binnen overheidsorganisaties maken het handmatig op orde houden of – nog lastiger – achteraf weer op orde krijgen van individuele documenten onmogelijk. Om de beheerinspanning te beperken hebben we een mappenstructuur gekozen die ons in staat stelt zo veel mogelijk documenten in één keer te ‘waarderen’: vast te leggen dat het document na een x aantal jaren moet worden vernietigd (‘V x jaar’) of blijvend moet worden bewaard (‘B’). Hiervoor moest de mappenstructuur een hiërarchie krijgen waarin bewaartermijnen in – een beperkt aantal – hoog gelegen mappen kunnen worden vastgelegd. Dossiers en documenten die in een en dezelfde map worden geplaatst kunnen dan allemaal de termijn van die map ‘overerven’.

De uitdaging is dat zo’n voor het informatiemanagement bedachte hiërarchie van mappen door gebruikers vaak als complex en knellend wordt ervaren. Zij hechten aan een herkenbare en voor hen ‘logische’ mappenstructuur, met de flexibiliteit die ze gewend zijn bij het plaatsen, verzamelen en terugvinden van hun eigen documenten op pc’s en netwerken. Als je die niet biedt, loop je als organisatie het risico dat zij het systeem niet accepteren en naar omwegen gaan zoeken. Dit gaat ten koste van de kwaliteit van de informatiehuishouding, die je door het invoeren van een DMS juist wilt verbeteren. Bij Financiën hebben we in de mappenstructuur de eisen van beheer en gebruikers weten te verzoenen. Dankzij de gekozen hiërarchie wordt de beheerinspanning zo veel mogelijk beperkt en is de mappenstructuur tegelijkertijd geaccepteerd door de gebruikers.

Achtergrond van Digidoc bij Financiën
Digidoc is ontwikkeld door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) voor document- en workflowmanagement. Het is gebaseerd op het product File net van IBM. De mappenstructuur van Digidoc bestaat uit een aantal niveaus: bedrijfstaken, bedrijfsprocessen, werkprocessen, dossiers, subdossiers en documenten (zie de figuur op de pagina hiernaast). Ieder ministerie configureert deze structuur tot een eigen ‘Algemene Werkomgeving’, met specifieke keuzes en naamgeving voor de verschillende niveaus. Naast de Algemene Werkomgeving hebben medewerkers nog hun ‘Persoonlijke Werkomgeving’, waarin ze een eigen ordening kunnen maken: een eigen view op die dossiers in de Algemene Werkomgeving die voor hen van belang zijn. Dit kan je vergelijken met een eigen afspeellijst in iTunes of Spotify.
Met de eerste opzet van de Algemene Werkomgeving Financiën volgden we vrij strikt uitgangspunten zoals BZK die ook hanteert. In de gesprekken met de vertegenwoordigers van verschillende gebruikersgroepen bij Financiën stuitte dit op veel weerstand. Voor hen waren de gehanteerde terminologie en de indeling naar bedrijfstaken onherkenbaar. Daarom hebben we met de gebruikers onderhandeld over de inrichting. Het resultaat was een versie waarin het informatiemanagement erg arbeidsintensief zou zijn: de waardering zou per individueel dossier bepaald moeten worden, omdat dossiers met dezelfde waarderingen niet bij elkaar in dezelfde map zaten. Overerving van de bewaartermijn was daardoor niet mogelijk. Tegelijkertijd waren niet alle bezwaren van de gebruikers weggenomen: er waren nog steeds een te groot aantal niveaus en te lange procesnamen. Een moeizaam, met veel emoties tot stand gekomen compromis werd uiteindelijk wel vastgesteld.

Een geluk bij een ongeluk
In 2013 liep de implementatie van Digidoc bij Financiën vertraging op. Bij de doorstart in 2015 deed zich de kans voor om nog eens naar de Algemene Werkomgeving te kijken. In de tussentijd was er een Enterprise Search-applicatie gekomen: Zoek en Vind Financiën. Hiermee kunnen medewerkers in meerdere bronnen tegelijk zoeken. Digidoc is een van die bronnen. Ook was er een nieuwe selectielijst voor Financiën vastgesteld, ter vervanging van de honderd tot dan toe geldende selectielijsten.2 De nieuwe lijst is gebaseerd op het Generiek Waarderingsmodel Rijksoverheid en heeft de structuur van dit GWR overgenomen. Deze structuur kent bedrijfsfuncties, procescategorieën en processen, met hun beschrijvingen en toelichtingen. Op het laagste niveau (procesniveau) zijn suggesties (defaults) opgenomen voor de waarderingen. De selectielijst van Financiën vertaalt deze generieke structuur naar de eigen werkprocessen en op het procesniveau zijn daadwerkelijke keuzes voor ‘B’ en ‘V x jaar’ vastgelegd. De nieuwe selectielijst kon beter in Digidoc worden ingepast dan de oude, omdat hij compacter is en de indeling veel beter past bij de processen van het departement.

De grote vraag was of de gebruikers zouden accepteren dat de vastgestelde Algemene Werkomgeving, die immers na zeer uitgebreide afstemming tot stand was gekomen, ging veranderen. Zeker als het argument was dat deze beter moest aansluiten bij de eisen van het informatiemanagement. Daarom heeft het implementatieteam opnieuw een uitgebreide afstemmingsronde gehouden, om instemming te verkrijgen met de in onze ogen verbeterde Algemene Werkomgeving. Hier hebben we met de medewerkers besproken dat ze met hun Persoonlijke Werkomgeving en de zoek- en vindfunctionaliteit het belang van de Algemene Werkomgeving voor hun dagelijks werk niet moesten overschatten. Uiteindelijk hebben we toestemming voor de nieuwe Algemene Werkomgeving verkregen, op voorwaarde dat iedere individuele directie de mogelijkheid zou hebben om deze aan te passen of uit te breiden als zij dat noodzakelijk vond. Sommige directies hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, maar dit heeft de structuur van de configuratie niet aangetast.

Opzet van de configuratie
De opzet van de Algemene Werkomgeving van Financiën is in de figuur hieronder weergegeven.

Figuur: Opzet van de configuratie
Figuur: Opzet van de configuratie

De selectielijst is verwerkt in Digidoc, maar niet gebruikt als ordeningsprincipe. Alleen het niveau Proces, inclusief de aanduiding ‘B’ / ‘V x jaar’, is gekoppeld aan het niveau Werkproces van Digidoc. Om dit mogelijk te maken moesten de werkprocessen in de Algemene Werkomgeving (vrijwel) identiek zijn aan de processen in de selectielijst.

Dit was goed mogelijk, omdat de processen in de selectielijst optimaal aansluiten bij die van het departement. Deze een-op-een-koppeling was het startpunt voor de configuratie. Daarná hebben we in Digidoc de hogere niveaus Bedrijfstaak en Bedrijfsproces geconfigureerd. Om de ordening acceptabel te maken heeft het implementatieteam bij de keuze van deze niveaus herkenbaarheid voor de gebruiker als uitgangspunt genomen: zo ‘plat mogelijk’ en met compacte omschrijvingen die aansluiten bij het taalgebruik binnen Financiën. Bijvoorbeeld: het proces dat in de selectielijst ‘Het adviseren aan de uitvoerende organisatie over interpretatie van beleid en of wet- en regelgeving’ heet, komt in de Algemene Werkomgeving terug als het werkproces ‘Adviseren over uitvoering wet- en regelgeving Financiën’. En waar in de selectielijst sprake is van een proces ‘Verantwoorden aan de kamer’ werd het in Digidoc: ‘Kamervragen, moties en toezeggingen behandelen’. De bedrijfsfuncties en categorieën van de selectielijst zijn niet goed te vertalen naar Financiën en zijn dan ook niet in Digidoc opgenomen. En dat is ook niet nodig voor het koppelen van de waarderings gegevens uit de selectielijst.

Voor het informatiemanagement is het voordeel dat dossiers en documenten automatisch de juiste waarderingskenmerken krijgen, mits een nieuw dossier bij het aanmaken aan het juiste Digidoc-werkproces wordt toegewezen. Dit gebeurt dan ook door deskundigen van het informatiemanagement (afdeling DIV), op verzoek van een directie. Een nieuw dossier overerft de kenmerken van het werkproces, waaronder de aanduiding ‘B’ / ‘V x jaar’ uit de selectielijst. Op hun beurt overerven alle documenten die door gebruikers zelf aan het dossier worden toegevoegd deze kenmerken weer.

Het aantal handmatige handelingen is beperkt: bij de eenmalige configuratie neemt de inrichter van Digidoc in ieder werkproces het corresponderende proces uit de selectielijst als metagegeven op. En nieuwe dossiers worden door de afdeling DIV enkele malen per dag toegewezen aan het juiste werkproces. Wel is het zo dat de gebruikers handmatig nieuwe documenten aan het juiste dossier moeten toevoegen. Voor deze actie, de zwakke schakel van de ketting, is op dit moment helaas nog geen geautomatiseerde oplossing (zoals process mining-technieken of inzet en doorontwikkeling van e-discovery-technologie) beschikbaar. Maar het risico op fouten hebben we verkleind met de herkenbaarheid van werkprocessen en dossiers.

Terugblik
Financiën heeft het project Digitaal Werken in 2017 geëvalueerd, inclusief de inrichting van Digidoc. Het blijkt dat medewerkers de mappenstructuur in de Algemene Werkomgeving uiteindelijk minder belangrijk vinden voor het plaatsen, verzamelen en terugvinden van hun documenten dan ze vooraf hadden gedacht. Dat is te danken aan de Persoonlijke Werkomgeving en de zoek- en vindfunctionaliteit. Het was dus een goede keuze voor de nieuwe Algemene Werkomgeving het informatiemanagement als uitgangspunt te nemen, waardoor bewaartermijnen aan zoveel mogelijk documenten tegelijk ‘automatisch’ kunnen worden toegekend. Het ministerie van Financiën voorkomt hiermee dat het zijn documenten op individuele basis op orde moet houden en heeft in Digidoc het waarderingsproces onder controle.

n.meijer@minfin.nl, Nienke Meijer ios senior adviseur informatievoorziening & digitaal werken bij het ministerie van Financiën.

auke.bloembergen@ictu.nl, Auke Bloembergen was destijds adviseur bij PBLQ, nu bij ICTU.


Noten

  1. Aan het artikel werd meegewerkt door Charles Jeurgens en Florence Limburg (Nationaal Archief).
  2. Een waarderingsinstrument waarin wordt vastgelegd welke archiefbescheiden in aanmerking komen voor blijvende bewaring en welke voor vernietiging.