21 juli 2015

Ketenarchivering voor de Omgevingswet

image for Ketenarchivering voor de Omgevingswet image

Bij de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) is het één-loketprincipe van de overheid uitgewerkt door de introductie van het Omgevingsloket online (OLO). Het OLO moest ook dienen als hulpmiddel voor de overheden, die betrokken zijn bij de vergunningverlening om samen te werken middels een OLO-dossier. Dit concept is later verlaten, omdat het strijdig bleek te zijn met de rol van het bevoegd gezag als dossierhouder conform de Archiefwet. Wat zijn nu de uitdagingen bij de ketenarchivering voor de Omgevingswet, die vele malen complexer en uitgebreider is dan de Wabo?

Bij de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) is het één-loketprincipe van de overheid uitgewerkt door de introductie van het Omgevingsloket online (OLO). Het OLO moest ook dienen als hulpmiddel voor de overheden, die betrokken zijn bij de vergunningverlening om samen te werken middels een OLO-dossier. Dit concept is later verlaten, omdat het strijdig bleek te zijn met de rol van het bevoegd gezag als dossierhouder conform de Archiefwet. Wat zijn nu de uitdagingen bij de ketenarchivering voor de Omgevingswet, die vele malen complexer en uitgebreider is dan de Wabo?

Korte schets van de Omgevingswet
De Omgevingswet treedt naar verwachting in 2018 in werking en heeft de ambitie om het omgevingsrecht gemakkelijker te maken. Dat bestaat nu uit tientallen wetten en honderden regelingen voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Deze wetgeving is erg ingewikkeld en het duurt daardoor lang voordat een project kan starten. Het kabinet heeft daarom besloten om alle regelingen in één Omgevingswet samen te voegen. Dit betekent ook dat de planvorming bij de overheid gaat veranderen en de gemeenten in plaats van afzonderlijke bestemmingsplannen voortaan omgevingsplannen maken voor het gehele gebied.

De aanvraag wordt net als bij de Wabo bij één digitaal loket (OLO) gedaan. Gemeente of provincie is bevoegd gezag voor de vergunningverlening van de Omgevingswet.

Gegevensvoorziening Omgevingswet
De samenvoeging van alle regelingen in één Omgevingswet betekent ook dat de gegevensvoorziening en digitalisering voor de vergunningverlening op elkaar moeten worden afgestemd. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft daarvoor het programma GOAL (Gegevensvoorziening Omgevingswet voor Activiteiten in de Leefomgeving) ingericht. Voor de ontsluiting van gegevens die benodigd zijn bij de vergunningaanvraag en de vergunningverlening is een nieuw concept (digitale toegangsweg) ontwikkeld: de Laan van de Leefomgeving. Deze Laan van de Leefomgeving verzorgt de toegang tot de gegevensvoorziening per deelgebied, die gebundeld is in zogenaamde informatie huizen. Zo is er al een Informatiehuis Water en komen er ook voor alle andere domeinen informatiehuizen, zoals voor natuur en externe veiligheid. Op deze manier kan de omgevingsinformatie via de Laan van de Leefomgeving worden geraadpleegd. Deze omgevingsinformatie zal afkomstig zijn van lokale overheden en van onderzoeksinstituten (KNMI, RIVM, RWS, etc.) en reeds bestaande registers (Kadaster, Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed, etc.).

Kritisch voor de digitalisering van de Omgevingswet is dat de beschikbare digitale informatie aan een aantal kwaliteitscriteria moet voldoen, die zijn samengevat in drie B’s: betrouwbaar, beschikbaar en bestendig. Met name het digitale gegevensbeheer leverde daarbij de nodige vraagtekens op en was aanleiding voor grote zorgen bij informatiebeheerders en archivarissen bij de overheid. Het programma GOAL heeft dat onderkend.

Verkenning Omgevingswet & Archivering
Dit is aanleiding geweest de ‘Verkenning Omgevingswet & Archivering’ door PBLQ HEC te laten uitvoeren. Het eindrapport is in februari 2015 verschenen. In dit eindrapport is op generiek niveau de probleemstelling uitgewerkt en zijn algemene aanbevelingen geformuleerd, die onder meer ingaan op het digitaal werken bij de overheid en op het gebruik van het zaakgericht werken als basisprincipe voor het digitale vergunningproces voor de Omgevingswet.
Waar het eindrapport minder op ingaat is de ketenarchivering voor de Omgevingswet, omdat er kennelijk van uitgegaan wordt dat dit onderwerp binnen het programma Archief2020 afdoende wordt opgepakt.

In dit artikel wordt de ketenarchivering van de Omgevingswet neergezet als centraal thema voor de samenwerking en informatisering van de overheden bij de vergunningverlening. Deze ketenarchivering manifesteert zich als een concreet product: het digitale ketendossier Omgevingswet.

Digitaal ketendossier Omgevingswet
De focus op het digitale ketendossier voor de Omgevingswet heeft een aantal evidente voordelen. Het kan zowel door vergunningverleners, door omgevingsjuristen, door informatieprofessionals als door procesmanagers herkend worden als een concreet, herkenbaar en onmisbaar instrument in het digitale vergunningsproces voor de Omgevingswet. Alle beschikbare regelgeving kan op het digitale ketendossier voor de Omgevingswet worden losgelaten en daarmee kan ook onderzocht worden welke regelgeving ontbreekt en nog ontoereikend is.

Het digitaal ketendossier Omgevingswet is in eerste instantie een paraplubegrip om zicht te krijgen op hoe dit keten dossier er uiteindelijk uit komt te zien. Het is vooral bedoeld voor de beeldvorming bij alle betrokkenen, die hiervoor genoemd zijn. Het is niet zozeer een technisch concept, maar vooral een interactie- en samenwerkingsconcept, gericht op de rol van het digitale ketendossier in de samenwerkingsketen of het samenwerkingsnetwerk van de Omgevingswet.

Het digitale ketendossier Omgevingswet is daarmee ook een dynamisch concept, het moet duidelijk maken door wie en hoe in het vergunningproces het ketendossier ingericht wordt, door wie en hoe het gevuld wordt, door wie en hoe het gebruikt wordt, door wie en hoe het beheerd wordt en door wie en hoe het uiteindelijk gebruikt wordt voor duurzame bewaring in een e-depot.

Ketensemantiek
Omdat het digitale ketendossier Omgevingswet door enorm veel disciplines gebruikt zal worden, is een belangrijke inrichtingsopgave de diversiteit van deze disciplines mee te nemen bij het semantische begrippenkader; je kan ook zeggen: bij het gehele bouwwerk van de metadata van het ketendossier.
In de wereld van de keteninformatisering is het begrip semantische interoperabiliteit en het gebruik van een interoperabiliteitsraamwerk gangbaar geworden. Dit betekent praktisch dat verschillende disciplines met hun eigen begrippenkader moeten zorgen dat in de samenwerking met andere disciplines duidelijk wordt of zij het over hetzelfde begrip hebben of over een ander begrip. Zo zal binnen de semantische Aquo-standaard van het Informatiehuis Water het vloeistofkarakter van waterlichamen zoals rivieren, kanalen en sloten de boventoon voeren, terwijl in het Informatiemodel Natuur (IMNa) van de provincies en de natuurbeheerders een waterlichaam als natuur kan worden gedefinieerd als dit binnen het Natuurnetwerk Nederland ligt. Dat een rivier, kanaal of sloot zowel ‘water’ als ‘natuur’ kan zijn moet in de opzet van het digitale ketendossier Omgevingswet op een slimme manier uitgewerkt worden, omdat de Omgevingswet zoals eerder aangegeven vele disciplines omvat die dezelfde objecten in eerste instantie vanuit een specifieke vakdiscipline karakteriseren en specificeren. Daarmee is ketensemantiek een kritisch onderwerp geworden voor de praktische inrichting van de ketenarchivering voor de Omgevingswet.

Gegevensautoriteit Omgevingswet
Het RIVM heeft in 2012 in een voorstudie ‘Gegevensverkenning Omgevingswet’ over de gegevensvoorziening van de Omgevingswet geconstateerd dat de overheid veel gegevensverzamelingen tot haar beschikking heeft die kunnen dienen als gegevensbron voor de Omgevingswet, maar dat er een gegevensautoriteit ontbreekt die de kwaliteit van deze gegevensbronnen kan garanderen. Terwijl dat wel nodig is als deze gegevens als juridisch houdbaar bewijsmateriaal moeten gaan fungeren bij de vergunningverlening voor de Omgevingswet. Op dit moment is het nog niet duidelijk of dit advies van de RIVM wordt opgevolgd en er algemene spelregels voor gegevenskwaliteit worden opgesteld en er een gegevensautoriteit Omgevingswet zal komen. Deze gegevensautoriteit Omgevingswet zal opnieuw in beeld komen als de problematiek van de ketensemantiek zich nadrukkelijker gaat manifesteren in de uitwerking van de Laan van de Leefomgeving, en de afstemming en eenduidigheid van de gegevens van de verschillende informatiehuizen aan de orde is. En als het digitale ketendossier Omgevingswet in de volle breedte wordt opgepakt.

Bouw Informatie Model (BIM)
Een bijzondere uitdaging is het opnemen van alle digitale vergunningvereisten van de Omgevingswet in het digitale ketendossier Omgevingswet. Bij de invoering van de Wabo was er al een uitgebreide discussie welke formats toegelaten werden als bewijsmateriaal en input door het Omgevingsloket Online. Inmiddels is de digitalisering aan de kant van de aanvragers voortgeschreden en is bijvoorbeeld het gebruik van het Bouw Informatie Model (BIM) bij bouwprojecten steeds meer gebruikelijk geworden. BIM is minimaal 3D (ruimtelijke gegevens in 3 dimensies), maar er wordt ook gesproken over 4D (tijdsdimensie erbij) en zelfs 5D en 6D. Dit zal betekenen dat digitale BIM-bestanden zullen worden aangeboden aan het OLO en vervolgens ook opgenomen moeten worden in het digitale ketendossier.

GIS-bestanden
Naast de BIM-modellen zullen ongetwijfeld ook GIS- (Geografisch Informatie Model) bestanden steeds meer deel gaan uitmaken van het digitale repertoire van de digitale aanvraag, zeker van de professionele aanvrager. Ruimtelijke informatie wordt steeds meer vastgelegd door GIS-systemen en die zijn met name in de professionele praktijk onmisbaar. Ook hiervoor geldt dan de vraag welke GIS-formaten toegelaten worden in het OLO en opgenomen moeten worden in het digitale ketendossier Omgevingswet.

Afsluiting
In dit artikel is het digitale ketendossier Omgevingswet neergezet als centraal thema voor de voorbereiding van de gegevensvoorziening van de Omgevingswet. In een eerder artikel in Od, jaargang 65, februari 2011, is aangegeven dat het tempo van de vernieuwing van de digitale overheid afhankelijk wordt van de mogelijkheden in het werkveld van informatiemanagement, documentmanagement, DIV en archivering. Dat dit werkveld een belangrijke speler wordt om de digitale agenda van de gegevensvoorziening voor de Omgevingswet te realiseren is sinds 2011 alleen maar duidelijker geworden. Dat vereist wel samenwerking met andere disciplines rond de Omgevingswet, zoals vergunningverleners, juristen en procesmanagers. Dat geldt anno 2015 voor de gehele digitalisering van de overheid: een monodisciplinaire aanpak is tot mislukken gedoemd. Een multidisciplinaire aanpak is de enige die kans biedt op succes. Met praktijkproeven, ketensimulaties en voorbeeldprojecten om de theorie met de praktijk te verbinden en stapsgewijs te leren hoe de ketensamenwerking ingericht en verbeterd kan worden. En algemene spelregels voor gegevenskwaliteit en een Gegevensautoriteit Omgevingswet om de ketensemantiek bestuurlijk en procesmatig te waarborgen.

jacques@duivenvoordenconsultancy.nl, Jacques Duivenvoorden beheert het bureau voor interimmanagement en advisering J.J. Duivenvoorden Consultancy BV.1


1 De auteur is van 2007 tot 2010 intensief betrokken geweest bij de realisatie van de digitale agenda van de Wabo en van 2011 tot heden betrokken bij keteninformatiseringsprojecten op het gebied van grondwater en bodemenergie (2011/2013) en op het gebied van de gegevenslevering voor de Voortgangsrapportage Natuur (2012/2015).