Ministerie van OCW verkent open by design

Aanleiding, behoefte aan transparantie
De overheid heeft de ambitie om haar informatie steeds meer openbaar te maken. Deze ambitie is terug te zien in bijvoorbeeld het initiatiefwetsvoorstel Wet open overheid (Woo), de herziening van de Archiefwet en het Rijksprogramma Duurzaam Digitale Informatiehuishouding (RDDI). In algemene zin geldt dat de roep vanuit de maatschappij om transparantie steeds luider wordt. Daarbij worden verschillende motieven genoemd als democratie en verantwoording, economie en innovatie en de kwaliteit van bestuur.

Aanleiding, behoefte aan transparantie
De overheid heeft de ambitie om haar informatie steeds meer openbaar te maken. Deze ambitie is terug te zien in bijvoorbeeld het initiatiefwetsvoorstel Wet open overheid (Woo), de herziening van de Archiefwet en het Rijksprogramma Duurzaam Digitale Informatiehuishouding (RDDI). In algemene zin geldt dat de roep vanuit de maatschappij om transparantie steeds luider wordt. Daarbij worden verschillende motieven genoemd als democratie en verantwoording, economie en innovatie en de kwaliteit van bestuur.

In deze ontwikkeling wordt vaak de term open by design gebruikt. Niet altijd is echter duidelijk wat met deze term precies bedoeld wordt: wat betekent open by design precies, hoe is dit te realiseren? Daarom is het Ministerie van OCW gestart met een verkenning naar open by design.

Het doel van deze verkenning is om te onderzoeken wat er nodig is om openbaarheid van informatie direct aan het begin van een proces in te regelen. Het vormt een onderdeel van de professionaliseringsslag die op dit gebied nodig is. 

Verkenning Ministerie van OCW
De verkenning open by design die het Ministerie van OCW is gestart, heeft als uitgangspunt: open by design betekent dat al bij het begin van het proces waarin informatie verwerkt wordt, rekening gehouden wordt met mogelijke openbaarheid. Dat is veel efficiënter dan het geschikt maken voor openbaarheid achteraf, op het moment dat actieve openbaarheid aan de orde is. Met deze efficiëntieslag is de verwachting dat de omvang en de actualiteit van actief openbaar te maken stukken toeneemt. 

De verkenning richt zich op de kansen van open by design bij:

a. actieve openbaarmaking (Inregelen en faciliteren specifieke categorieën);

b. passieve openbaarmaking (vergemakkelijken van afhandeling Wob-verzoeken).

Daarbij is ook onderzocht welke mogelijkheden er zijn om open by design in te bouwen in het nieuwe documentmanagementsysteem Proza dat bij OCW wordt geïmplementeerd.

De verkenning richtte zich op verschillende thema’s:

1. beleidsnota’s, specifiek ten aanzien van het beleidstraject voor de aanpassing van de Archiefwet;
2. onderzoeksrapporten, specifiek de ADR-rapporten (Auditdienst Rijk);
3. subsidie-informatie, specifiek de woonhuissubsidies bij de RCE (Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed);
4. Wob-verzoeken;
5. hotspots, specifiek de hotspot ‘VMBO Maastricht’.

Het Ministerie van OCW bekijkt op dit moment de mogelijkheden om de lessen uit de verkenning open by design daadwerkelijk toe te passen binnen enkele processen van OCW.

Wob-proces
Hieronder volgen enkele overwegingen uit de workshop met Wob-specialisten. We lichten deze er in het kader van dit artikel uit, omdat iedere overheid te maken heeft met Wob-verzoeken.

Een belangrijke discussie bij het openbaar maken van overheidsinformatie is de mogelijke aanwezigheid van ‘persoonlijke beleidsopvattingen’. Deze uitzonderingsgrond wordt relatief vaak ingeroepen bij de afhandeling van Wob-verzoeken. In de verkenning bij OCW gingen veel discussies over de vraag of open by design de werkbelasting bij afhandeling van een Wob-verzoek zou kunnen verminderen. Bijvoorbeeld door al tijdens het schrijven van een beleidsnota een scheiding te maken tussen enerzijds het relevante feitencomplex (openbaar) en anderzijds de persoonlijke adviezen en persoonlijke beleidsopvattingen van medewerkers (niet openbaar). Is het mogelijk om in documentsjablonen al rekening te houden met de uitzonderingsgronden van de Wob? Het (vooraf) oormerken van persoonsgegevens is relatief gemakkelijk, maar is het mogelijk om persoonlijke beleidsopvattingen vooraf te oormerken?

Bij het nemen van beslissingen over wat wel of geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, speelt een aantal overwegingen een rol:

• Mate van voldragenheid van een stuk. Een concept met gedachten van een individuele beleidsambtenaar staat vol persoonlijke beleidsopvattingen. Naarmate het intern beraad ‘omhoog kruipt in de lijn’ verdampt als het ware de uitzonderingsgrond van persoonlijke beleidsopvattingen. Het niveau van betrokken ambtenaren is daarbij van belang. Indien een stuk geaccordeerd is door directeuren of DG’s, dan zijn de daarin neergelegde opvattingen in beginsel opvattingen van de lijn van het departement en daarmee het niet langer persoonlijke beleidsopvattingen. Op het niveau van directeuren en daarboven worden er ook geen namen weggelakt, omdat het functionarissen zijn die ook via de Staatsalmanak te vinden zijn.
• Aard van de formulering. Of iets gevoelig is voor openbaarheid hangt sterk samen met de formulering. Zodra iets is geformuleerd als een duidelijke persoonlijke opvatting (‘persoonlijk ben ik van mening dat’) dan moet de betreffende beleidsmedewerkers geconsulteerd worden. Een meer feitelijke formulering maakt consultatie niet altijd nodig. Geanalyseerde politieke risico’s moeten per punt beoordeeld worden op wel/niet openbaarheid. Ook hier is formulering belangrijk. Vaak is bij een opgesomd risico ook een oordeel genoemd.
• De inschatting van de positie van andere partijen. Dat is belangrijke informatie voor de minister, maar het is niet passend om eventuele waarschuwingen ook publiekelijk te delen. Het kan de onderhandelingspositie van het departement schaden en gevolgen hebben voor de verdere relatie met de betrokken partij. Dat geldt ook voor overwegingen die raken aan andere beleidstrajecten waarvoor andere departementen verantwoordelijkheid dragen.
• Financiële of juridische risico’s. Door in de nota een voorschot te nemen op nieuwe financiële of juridische arrangementen kan dat de onderhandelingspositie van het ministerie schaden. Bij het werken met open by design worden beslissingen genomen inzake openbaarheid. Daarbij kan een keuze gemaakt worden in termen van timing en het tijdstip van openbaarmaking. De aanbieding van een brief aan de Tweede Kamer lijkt een logisch moment te zijn om achterliggende nota’s actief openbaar te maken. Dit doet enerzijds recht aan het belang van burgers, stakeholders en volksvertegenwoordigers om beter zicht te krijgen op achterliggende feiten en overwegingen, terwijl tegelijkertijd de bescherming van intern beraad in een beleidsontwikkelingsfase wordt gerespecteerd. Bij het ontstaan van informatie moet eigenlijk niet alleen rekening gehouden worden met openbaarheid, maar is het  verstandig om ook de verplichtingen uit hoofde van de Archiefwet in te bouwen. Gezien de omvang van de documentstromen is het niet meer goed mogelijk om achteraf te beoordelen op bewaartermijnen. Op diezelfde manier is bij het ontstaan vaak al duidelijk welke verplichtingen gelden rond privacy en informatiebeveiliging. De basis van deze principes is steeds dat bekend is welke informatie aanwezig is, in welke context en waar deze informatie zich bevindt.

Kortom, de informatiehuishouding moet op orde zijn. Deze gezamenlijke basis betekent dat principes als open by design, duurzaam toegankelijkheid by design, privacy by design en security by design in samenhang met elkaar gehanteerd kunnen en moeten worden.

Informatiecategorieën
Tijdens de verkenning open by design hebben we per informatiecategorie het proces doorlopen en geanalyseerd welk type document/informatie in het proces een rol speelt. In de tabel hieronder is aangegeven of deze informatie actief openbaar, passief openbaar of niet openbaar is. Bij alle informatiecategorieën gelden de uitzonderingsgronden van de Wob (persoonsgegevens, veiligheid van de staat, persoonlijke beleidsopvattingen, etc).

*= gedeeltelijk openbaar

Opvallend is dat vrijwel alle informatie-items ofwel actief openbaar zijn dan wel passief openbaar. Dat bevestigt in beginsel het belang van invlechtinging van openbaarheidsoverwegingen in het primair proces (open by design).

Techniek
De techniek vormt geen belemmering meer. De kracht van Proza is dat het veel gemakkelijker wordt om zaken zelf te beheren. Het wordt eenvoudiger om zaken aan te maken en om te metadateren. De techniek biedt mogelijkheden om privacy by design, security by design maar ook open by design in te bouwen. Bij Proza kan de verplichting om te metadateren ingebouwd worden in het systeem en het systeem kan vooraf al veel metadata automatisch invullen; anders kom je niet verder. Sjablonen kunnen zo ingericht worden dat het de medewerker dwingt om een aantal kopjes te behandelen/vullen. Daarnaast kent Proza functionaliteit die suggesties kan doen voor tags (vlaggetjes) en metadata.

Om goede (automatische) metadatering mogelijk te maken, is structuur essentieel omdat hiermee informatie in een context wordt geplaatst. Het Ministerie van OCW moet een keus maken hoe deze structuur aan te brengen. Voorbeeld van structurering is het invoeren van procesmanagement met daarachter zaakgericht en zaakgewijs werken.

Het is wenselijk om sjablonen te ontwikkelen waardoor hergebruik van informatie mogelijk wordt gemaakt. Informatie moet worden ontsloten via gestructureerde data en in herbruikbare formats, machineleesbaar en als linked open data. 

Maatschappelijke businesscase
Per jaar ontvangt het Ministerie van OCW ongeveer 100 tot 120 Wob-verzoeken. Op de juridische afdeling van het departement zijn ongeveer zes à negen personen betrokken bij de afhandeling van Wob-verzoeken. Het meeste werk gebeurt bij beleidsdirecties; daar vindt twee derde tot driekwart van het werk plaats in de vorm van het zoeken naar relevante documenten en het inhoudelijk beoordelen op potentiële openbaarmaking. Hoewel er grote verschillen bestaan tussen de verschillende Wob-verzoeken, worden er per verzoek ongeveer 300 pagina’s – deels gelakte – informatie verstrekt. Op jaarbasis zou het daarmee gaan om ruim 30.000 pagina’s op verzoek verstrekte informatie en in totaal ongeveer 20 fte aan betrokken medewerkers.

Uitgaande van de standaard dat de gemiddelde kosten per medewerker van een departement ongeveer € 80.000,- zijn, bedragen de totale kosten voor passieve openbaarheid per departement op basis van deze globale inschatting ongeveer € 1,6 miljoen.

De kwalitatieve baten van openbaarheid zijn onder meer het vergroten van de democratische controle, voorkomen van verspillingen, vergroten van leervermogen en bijsturing bij ongewenste ontwikkelingen. Om deze baten te realiseren is zo slim mogelijk inregelen van openbaarheid nodig.

Het vroegtijdig labelen van informatie kan in potentie bijdragen aan het effectief afhandelen van Wob-verzoeken. Genoemde kengetallen (nota bene alles op basis van ruwe schattingen) bieden daarmee in beginsel ruimte voor een interessante business-case voor het operationaliseren van open by design.’

Conclusies van de verkenning bij OCW:

• De beweging richting meer transparantie wordt herkend. Er bestaat draagvlak voor de ambitie om openbaarheid waar mogelijk in te regelen in het primair proces.
• Verschillende informatiecategorieën lenen zich voor actieve openbaarmaking: onderzoeksrapporten, sommige beleidsnota’s, subsidies, inkoopinformatie, verantwoordingsinformatie.
• Een belangrijk vraagstuk rond open by design ligt op het gebied van de uitzondering van persoonlijke beleidsopvattingen. Het is wenselijk om deze informatie te scheiden van (potentieel) openbare informatie.
• Training en opleiding is wenselijk. Een goede timing van openbaarmaking is belangrijk.
• Het technisch oormerken of inregelen is mogelijk binnen het DMS Proza.
• Ordelijke informatiehuishouding is de basis voor open by design. Een structuur als procesmanagement en zaakgewijs werken is dan essentieel.

Drs. Maurice Veldhoven
CIO-adviseur bij het Ministerie van OCW

Mr. dr. Guido Enthoven
Oprichter van Instituut Maatschappelijke Innovatie