22 februari 2012

Modernisering informatiehuishouding rijksoverheid

image for Modernisering informatiehuishouding rijksoverheid image

Kort door de bocht bouwt de visie van het Rijk voort op het programma ‘Informatie op orde’ om te komen tot een informatiehuishouding die niet alleen op orde en betrouwbaar is, maar vooral rendeert voor zowel de eigen medewerkers als voor burgers en instellingen/bedrijven.

Kort door de bocht bouwt de visie van het Rijk voort op het programma ‘Informatie op orde’ om te komen tot een informatiehuishouding die niet alleen op orde en betrouwbaar is, maar vooral rendeert voor zowel de eigen medewerkers als voor burgers en instellingen/bedrijven.
Het tijdpad, waarbinnen de doelstellingen oorspronkelijk gerealiseerd moesten worden, is in de context van de compacte rijksdienst enigszins herzien. Een meer kosteneffectieve werkwijze in informatieprocessen en archivering op de middellange termijn is nu de inzet. De ambitie is een rijksdienst die in 2015 haar informatieverwerkende processen heeft gedigitaliseerd, in dit geval haar documentgebonden processen digitaal afhandelt, bewaart en beheert. Dus de papierkraan gaat echt dicht.

Hoe is dit verbeeld?

Grondplaat digitalisering
Figuur 1. Grondplaat digitalisering

Het beeld dat we voor ogen hebben is gevisualiseerd met een grondplaat, waarmee de samenhang tussen informatie, mens, techniek, functionaliteit en processen wordt weergegeven (zie figuur 1).
De I-kolom in het midden staat voor de informatie die bij digitaal werken centraal wordt gesteld. Informatie is de stabiele factor in een dynamisch systeem, waar mensen, organisaties, processen en technieken komen en gaan. Dit stelt natuurlijk wel eisen aan onder andere de beschikbaarheid, interpreteerbaarheid en (her)bruikbaarheid van informatie, zolang als dat nodig is.
De bovenste laag symboliseert de mens en de menselijke maat. Hier is ‘informatie’ niet opgeslagen in technische systemen, maar als kennis in de hoofden van mensen. Het is de kennis die mensen paraat hebben om hun taken uit te kunnen voeren en om de daarbij benodigde informatiesystemen te kunnen gebruiken.
Laag twee zijn de processen: de taken van organisaties waarvan de uitvoering is georganiseerd in al dan niet strak gestructureerde bedrijfsprocessen, waarin mensen afhankelijk van elkaar zijn voor het eindresultaat. In deze laag is ‘informatie’ procesinformatie, die enerzijds de prioriteiten aangeeft in het werk en anderzijds de kwaliteit van ons handelen documenteert.
Laag drie representeert de functionaliteit die nodig is om informatie te kunnen lezen, schrijven/bewerken, organiseren, delen en beoordelen.
De onderste laag is de techniek: de verzameling van softwareapplicaties, computers en netwerkvoorzieningen. In deze laag horen ook ICT-diensten voor de levering van systeemcomponenten of het leveren van services op basis van SLA’s. In deze laag is ‘informatie’ de ruwe data, de digitaal opgeslagen gegevens die alleen door computers gelezen kunnen worden.

Hoe gaan we dit doen?
Er zal de komende jaren nog veel werk moeten worden verzet binnen de departementen, maar dat wordt gesteund door vooral gezamenlijk op te trekken en, waar zinnig, gemeenschappelijke diensten in te richten. De inrichting van een e-depot die een vervroegde overbrenging van de digitaal afgehandelde dossiers en documenten mogelijk moet maken, is er één van centralisering van het beheer van de semi-statische fase van onze informatie (de archieven).

I-bouwstenen
Figuur 2. I-bouwstenen

Het gezamenlijk optrekken heeft inmiddels goede resultaten opgeleverd. Onder coördinatie, en mijn inziens bezielende leiding van KennisLAB (het vervolg op Inter- LAB), is in een periode van een maand of 14 door zo’n 19 expertteams hard gewerkt aan een 21-tal bouwstenen (i-bouwstenen, zie figuur 2). Deze zijn afgelopen zomer tot interdepartementale standaard verheven op basis van het comply-or-explain-principe. Hoewel nog niet alle expertproducten de status van finaal eindproduct hebben, ligt er wel een indrukwekkende set aan bronmateriaal, waar de departementen goed mee aan de slag kunnen. En dat mag gezegd worden.
Om een indruk te geven van de bouwstenen volgt hieronder een korte toelichting.

  • Baseline barometer
    Met de barometer kunnen de departementen zelf bepalen wat de kwaliteit van hun (digitale) informatiehuishouding is, verbeterpunten herkennen en daar actie op ondernemen. Door deze exercitie jaarlijks toe te passen geven we invulling aan de welbekende plan-do-check-act-cyclus van Deming en kunnen we vaststellen waar we staan ten opzichte van de ambities voor 2015.
  • Toepassingsprofiel metagegevens
    Het toepassingsprofiel metagegevens Rijk schrijft voor wat de minimale set metagegevens voor overheidsinformatie is. Dit is een cruciaal instrument om informatie te ontsluiten, (her)gebruiken, onderling uit te kunnen wisselen, te interpreteren en om de informatie te beheren, voor zolang dat nodig is in onze systemen. Het toepassen van deze standaardset is randvoorwaardelijk om de ambities voor 2015 te halen.
  • Procesondersteuning
    ‘Procesondersteuning’ ondersteunt de gebruiker (of een geautomatiseerd systeem) bij het verwerken van informatie ten behoeve van werkprocessen. Een werkproces wordt hier beschouwd als een geheel van samenhangende of elkaar beïnvloedende activiteiten, dat input omzet in output. Het liefst vindt deze waardetoevoeging plaats onder beheerste omstandigheden, zodat de effectiviteit en efficiëntie van het proces gewaarborgd blijven. Een documentmanagementsysteem kan aan deze beheersbaarheid bijdragen door samenhangende activiteiten te bundelen tot een geautomatiseerde werkstroom. Een geautomatiseerde werkstroom helpt de gebruiker(s) om de juiste procesgang te volgen, zodat een gecontroleerde documentenstroom tot stand komt. Het expertteam is tot de conclusie gekomen dat een werkproces bestaat uit de volgende zes samenhangende activiteiten: (1) innemen (2) werkverdelen (3) behandelen en medebehandelen (4) paraferen en tekenen (5) verzenden, en (6) publiceren. Hiervoor is een procesplaat gemaakt – op grond van interdepartementale inzichten en modellen –, waarop de zes activiteiten van een werkproces worden weergegeven. De herkenbaarheid van een werkproces met generieke activiteiten is groot en werd getoetst op werkbaarheid. De plaat is daarom een goed startpunt om tot referentiestandaarden te komen van rijksbrede procesondersteuning.
  • Publiceren
    De bouwsteen ‘publiceren’ geeft richting aan het publicatieproces dat wil zeggen het beschikbaar stellen van intern en extern gecreëerde informatie. In de bouwsteen wordt een ruime definitie gehanteerd: het beschikbaar stellen van overheidsinformatie op basis van autorisaties en informatiebeveiliging; het omvat zowel overheidsinformatie in conceptvorm als in vastgestelde vorm. Dus er is al sprake van publiceren zodra gecreëerde overheidsinformatie in conceptvorm ter beschikking wordt gesteld aan andere collega’s binnen de rijksoverheid, bijvoorbeeld om af te stemmen. En het gaat niet alleen om inhoud, maar ook om procesinformatie.
  • Digitaliseren
    De bouwsteen ‘digitaliseren’ betreft het systeem (applicatie, organisatie en procedures) voor het digitaliseren van analoge oftewel papieren documenten, vanaf ontvangst tot en met de creatie van een digitaal substituut en het vernietigen van de brondocumenten. Om analoge documenten volledig te mogen vervangen door digitale documenten dient een organisatie aan een aantal voorwaarden en procedurele eisen te voldoen:
    • Voor te vernietigen documenten is een vervangingsbesluit nodig van de vakminister.
    • Voor te bewaren documenten is een machtiging van de minister van OCW vereist.
    • Voor op termijn te vernietigen documenten wordt in de regel aan de departementale auditdienst gevraagd of en in hoeverre het vervangingsproces voldoet aan de daaraan te stellen voorwaarden, voordat tot vervanging wordt besloten.
    • Voor alle documenten geldt dat het besluit tot vervanging in de Staatscourant moet worden gepubliceerd.

    Of nu een machtiging nodig is of een departementaal besluit voor álle informatie die van belang is voor de organisatie, er zal zorgvuldig met de vervanging moeten worden omgegaan. Het systeem van digitaliseren dient aan bepaalde eisen te voldoen en vervolgens dient de beheersing van de gedigitaliseerde documenten op orde te zijn, conform de Baseline Informatiehuishouding Rijksoverheid. Aan deze eisen liggen wet- en regelgeving ten grondslag, waarvan de consequenties niet meteen duidelijk zijn. De bouwsteen biedt overzicht en handreikingen voor organisaties binnen de rijksoverheid bij het volledig vervangen van analoge door digitale documenten. Zij beschrijft daartoe de procedure die een organisatie moet volgen om het vervangingsbesluit te kunnen nemen. Ook bevat de handreiking een modelontwerp voor het systeem dat voor vervanging moet zorgen. Hierbij wordt er nadrukkelijk van uitgegaan dat de ‘originele’ papieren stukken ook daadwerkelijk na de vervanging worden vernietigd. Pas dan is er immers sprake van vervanging conform de Archiefwet.

  • Bewaren
    De bouwsteen ‘bewaren, vernietigen, overbrengen’ is een hulpmiddel voor het toegankelijk en betrouwbaar houden van informatie en bij het vernietigen en overbrengen daarvan. De handreiking legt uit hoe de context van het bewaren, vernietigen en overbrengen in elkaar zit. Bestaande normen worden besproken met als ankerpunt de Baseline Informatiehuishouding Rijksoverheid. Deze bevat alle relevante wet- en regelgeving en is tevens het instrument voor de rijksoverheid ter toetsing van de kwaliteit van de informatiehuishouding. Voor de specifieke functionaliteiten voor bewaren, vernietigen en overbrengen blijkt NEN 2082 de meest toepasselijke norm. Uitgegaan wordt van de metafoor van de documentlevenscyclus. Deze begint bij creatie van een document en eindigt bij het vernietigen of blijvend bewaren daarvan. Bij het op orde hebben van de overheidsinformatie gedurende de gehele documentlevenscyclus, zijn drie concepten essentieel: werken vanuit procesdenken, werken vanuit risicomanagement en werken vanuit beheerregimes (conform de baseline). Afhankelijk van de uitkomst van een risicoanalyse per proces, kan er bijvoorbeeld sprake zijn van lichtere en zwaardere beheerregimes met betrekking tot de duurzame bewaring en toegankelijkheid van informatie. Zonder dat er tegenstrijdigheid ontstaat met wettelijke eisen. Dit wil je zo vroeg mogelijk weten en regelen.

Wanneer is alles klaar?
Het is een illusie te denken dat we in 2015 alles klaar hebben. Al was het alleen maar omdat er steeds weer nieuwe informatie bijkomt en de ontwikkelingen ook niet stilstaan. Daarnaast beweegt de functie informatiebeheer en informatiegebruik zich in twee werelden – die van het primaire proces en die van het cultureel erfgoed – en neemt daarmee een unieke rol in binnen de keten van creatie tot beschikbaarstelling van (overheids)informatie voor een breed palet van gebruikersgroepen. Beide werelden zijn nog volop in ontwikkeling.
Maar bovenal: de aandacht en erkenning voor de functie is er en dat uit zich in merkbare daadkracht op alle niveaus.

w.a.rombout@minocw.nl, Wil Rombout is senior document-/recordmanager bij het ministerie van Onderwijs.