20 augustus 2012

‘Na de bezuinigingen gingen we reorganiseren’

image for ‘Na de bezuinigingen gingen we reorganiseren’ image

De Kwaliteitsgroep Informatiemanagement zette in 2010 de bezuinigen op de agenda.* De belangrijkste conclusie was toen dat effectiever en efficiënter werken met name kan door samen met partners te zorgen voor een gedragen toekomstvisie en processen slimmer te maken. Een waarschuwing was om daarbij de klant centraal te stellen. Daarnaast werd meegegeven om te blijven investeren in mensen en techniek. Hoe zit het nu met die reorganisaties?

De Kwaliteitsgroep Informatiemanagement zette in 2010 de bezuinigen op de agenda.* De belangrijkste conclusie was toen dat effectiever en efficiënter werken met name kan door samen met partners te zorgen voor een gedragen toekomstvisie en processen slimmer te maken. Een waarschuwing was om daarbij de klant centraal te stellen. Daarnaast werd meegegeven om te blijven investeren in mensen en techniek. Hoe zit het nu met die reorganisaties?

Organiseren in overheidsland
Tot in de jaren tachtig was in gemeenteland het secretariemodel favoriet. Kenmerkend waren de scheiding tussen beleid en uitvoering en het centraal organiseren van middelenfuncties. B&W kreeg advies op advies en dat beviel niet echt. In de jaren negentig werd het sectorenmodel ingevoerd, waarbij beleid en uitvoering werd samengebracht en de middelenfuncties werden gedecentraliseerd. Dit ging gepaard met de invoering van integraal management, waarbij het management de verantwoordelijkheid kreeg voor alle bedrijfsvoeringsfuncties. DIV kreeg daardoor het management als klant. De bedoeling van deze nieuwe constellatie was onder andere om met het management resultaatafspraken te kunnen maken.
De afgelopen tien jaar gingen veel gemeenten over op het directiemodel, waarbij de secretaris weer de baas werd. Kenmerkend van dit model is dat het er veel platter uitziet en uitgaat van doelgroepen waardoor een kanteling plaatsvindt. De burger heeft in dit model een aantal rollen (onderdaan, kiezer, klant, belastingbetaler, gebruiker, partner, bedrijfsleven) waaraan productmarktcombinaties zijn gekoppeld. Door deze kanteling zijn de middelenfuncties herverdeeld over centraal (control) en decentraal (facilitair). De theorie is mooi, maar de praktijk weerbarstig. We zien vaak een soort mix optreden van het directiemodel en het sectorenmodel. Dit komt omdat de plek die mensen in de nieuwe organisatie moeten krijgen vaak de doorslag geeft. Doordat bij veel gemeenten de resultaatgerichtheid ontbreekt en wel de functies worden gedecentraliseerd maar niet de verantwoordelijkheden, is van een echte kanteling geen sprake. DIV is als middelenfunctie in deze ontwikkeling meegegaan en overal speelt nu de vraag wat op het gebied van informatiemanagement en DIV het beste centraal en decentraal kan worden geplaatst.
Gebrek aan resultaatgerichtheid en onduidelijke structuren is iets dat men zich in het bedrijfsleven niet kan permitteren; er wordt daar steeds meer gewerkt met zelfsturende teams die direct contact onderhouden met de klant. Het is daarbij van belang de organisatie zo eenvoudig mogelijk te houden. Samen SMART-afspraken maken over de te zetten stappen om zo snel en goedkoop mogelijk het gewenste resultaat te boeken. Kosten en snelheid (levertijd) gaan daarbij hand in hand. Dan kunnen werkprocessen ook worden geautomatiseerd en daarmee zijn we weer terug op ons eigen werkgebied.

Benchmark DIV leidt tot nieuwe inzichten

Benchmark bij negen gemeenten
Door Fier.fm is in 2011 bij negen grote gemeenten een benchmark naar kosten en kwaliteit uitgevoerd op het gebied van documentaire informatievoorziening. Met name de aspecten post en archief uit de Nederlandse benchmarkstandaard, de NEN 2748, zijn zowel analoog als digitaal onderzocht.
Voor meer informatie: Martin Jochems (g.m.jochems@apeldoorn.nl) of Remko Oosterwijk (Fier.fm)

Binnen gemeenten wordt het grootste deel van de kosten veroorzaakt door het eigen personeel. Ruim 60% beslaat deze kostenpost. Daar waar de taken verdeeld zijn tussen centraal en decentraal blijkt efficiënter te worden gewerkt. De kosten voor uitsluitend een decentrale DIV-functie zijn meer dan 40% hoger dan bij een combinatie van centraal/decentraal.

Verder valt de grote variatie in kosten op. Gemiddeld wordt ruim 13 euro per inwoner uitgegeven en ruim 1400 euro per medewerker. In het onderzoek is de deelnemers gevraagd welke factoren van invloed zijn op de kosten. In de tabel 1 is dit weergegeven.
Vier gemeenten hebben alle activiteiten ten aanzien van DIV in eigen beheer; de anderen besteden ook DIV-activiteiten uit.

  1. Schaalgrootte, aantal medewerkers primair proces en aantal inwoners
  2. Aantal afdelingen en functies waar de DIV-functie werkzaamheden voor verricht
  3. Aantal meters archief
  4. Werk dat door derden wordt verricht
  5. Aantal poststukken
  6. Mate van digitalisering
  7. Investeringen in euro’s
  8. Externe inhuur
  9. Krimp/groei van de organisatie
  10. KPI’s (Key Performance Indicators): variabelen om prestaties te meten
  11. Aantal panden/gebouwen/locaties waarvoor diensten worden verricht

Tabel 1. Factoren die van invloed zijn op de kosten

Nogal onverwacht blijkt de uitvoering van de activiteiten in eigen beheer plusminus 200 euro per medewerker per jaar goedkoper te zijn dan andere vormen van uitvoering. Uitbesteden levert dus niet altijd geld op, integendeel. De Kwaliteitsgroep heeft de argumenten om al of niet uit te besteden in tabel 2 op een rijtje gezet.

Uitbesteden ja! Of nee
– Innovatie gaat sneller
+ Past in trend van virtualisatie (cloud computing)
+ Ruimtebesparing
+ Geen energie hoeven steken in taken die langzaam uitsterven
+ Geen doorbelaste kosten voor opleiding personeel externe partner
+ Geen extra zorg voor af te vloeien personeel
+ Verwachte lagere kosten
+ Kwaliteit extern personeel
+ Aanstaande vergrijzing
+ Flexibiliteit
– Hogere kosten!
– Kennis blijft in huis
– Je blijft actueel en bij met ontwikkelingen
+ Minder risico op onverantwoorde omgang met vertrouwelijke informatie
+ Mogelijk minder juridische risico’s
+ Te grote afhankelijkheid
+ Geen vertrouwen in marktpartijen
+ Angst (in de keuken kijken)
+ Herplaatsing ‘eigen’ personeel in kader van formatiereductie

Tabel 2. Argumenten om al of niet uit te besteden

Iedere organisatie moet natuurlijk bij uitbesteding zijn eigen afweging maken. Maar wanneer uitbesteding van uitvoering duurder is en kennis en ervaring voor de toekomst van de eigen organisatie onontbeerlijk is, dan lijkt het eerder te gaan over hoe ‘inbesteden’ het beste kan plaatsvinden.
Uit de door Fier.fm uitgevoerde benchmark blijkt tevens dat de kosten van eigen personeel verder zullen dalen, zeker in een hybride omgeving. Daarentegen lijken de kosten voor de inhuur van derden te gaan stijgen. Het traditionele werken verdwijnt en benodigde specifieke kennis is vooral extern te verkrijgen. Het is zaak is om de selectie van externen op een professionele wijze aan te pakken zodat de juiste partij gekozen wordt. Dit is een vak apart, waarbij het een belangrijk doel moet zijn om de kennis en ervaring van de eigen organisatie op peil te brengen. Dit kan natuurlijk ook door onderlinge ervaringsuitwisseling met collega’s zoals deelname aan de Kwaliteitsgroep en benchmarks zoals deze.

Grote veranderingen voor informatiemanagement en DIV
Er zijn de afgelopen jaren steeds meer vormen van informatie gekomen. Het wordt meer, het komt van meerdere kanten en het gaat steeds sneller. Van enkel papier zijn we in een razend tempo gewend geraakt aan e-mail, telefonie, sms, maar ook Twitter, LinkedIn, Facebook en Whatsapp. De komende jaren zullen de hoeveelheid informatie en haar verschijningsvormen alleen maar toenemen. De vraag is hoe een overheidsorganisatie daar grip op kan krijgen. Voor zowel informatiemanagement als DIV betekent dit in ieder geval grote veranderingen. Informatie is er altijd en overal, zowel zakelijk als privé en de grenzen vervagen met de dag.
Een uitspraak als “Why is it that I know more what my high school girlfriend had for dinner than what’s going on in my organization” is veelzeggend. De vraag is welke informatie nu nog moet worden opgeslagen binnen de organisatie. Informatiemanagement krijgt als belangrijke taak om hierop antwoord te geven. De focus komt te liggen op sturing en control, want uitvoer zoals DIV dit de afgelopen jaren heeft gedaan is niet meer mogelijk. Informatiemanagement is een centrale functie die zich bezighoudt met beleid, controle, sturing en advies. Er is dus veel werk te doen dat moet worden belegd in de eigen organisatie.

De discussie in gemeenten gaat over de relatie tussen beleid en uitvoering en waar DIV zich mee bezig gaat houden. Wat wordt de plaats van DIV in relatie tot het KCC, de vakafdeling, ICT, en IM? Bij een toenemend aantal gemeenten zien we dat DIV-taken op het gebied van uitvoering en ondersteuning over verschillende afdelingen worden verdeeld en door de medewerkers zelf wordt uitgevoerd. In dit scenario wordt DIV een sterfhuis dat zich alleen nog bezighoudt met het restje papieren archief. Voor medewerkers vlak voor hun pensioen is dit een prima keuze. Anderen krijgen interessanter werk en de mogelijkheid om weer aan het roer te komen. Het verschuiven van de rol van informatiebeheerder naar informatiemanager zal echter wel op weerstand stuiten door onvoldoende opleiding. In dat geval is het afhankelijk van de eigen ambities en competenties ook mogelijk om te gaan werken bij het KCC, een vakafdeling, ICT of Communicatie. Wil dit voor iedereen ook persoonlijk goed aflopen dan zijn initiatief nemen en alert reageren op ontwikkelingen van het grootste belang.

De ideale/optimale organisatie van informatiemanagement
In de Kwaliteitsgroep zijn verschillende scenario’s voor de ideale/optimale organisatie van informatiemanagement langsgekomen. Ook in dit geval bleken er meer wegen naar Rome te zijn. Het aantal wegen wordt beperkt door het gekozen organisatiemodel, zoals het directiemodel of het sectorenmodel.
Bouwen aan de ideale/optimale organisatie begint met een missie (waar staan we voor) en een visie (waar gaan we voor). Zonder visie op het gebied van informatiemanagement kunnen wel pogingen worden gedaan om de organisatie doelmatig in te richten, maar zonder duidelijke richting levert dit uiteindelijk niets op. Het is een proces van lange adem waarbij een gedragen visie de richting aangeeft. Om het concreet te maken staan hieronder twee voorbeelden: Assen en Amersfoort.

Voorbeeld Assen
In Assen is een document ‘Visie Informatie Management’ opgesteld dat richting geeft aan het informatiemanagement vanuit de doelstellingen van de gemeente. De komende jaren komen veel ontwikkelingen op de gemeente af. Deze veranderingen zijn complex en hebben een diepe impact op processen, medewerkers, informatiebehoefte en ICT. Door de verdergaande digitalisering grijpen diverse bedrijfsfuncties steeds meer op elkaar in. De vele ontwikkelingen noodzaken tot centrale afstemming van de inrichting en uitvoering van informatiemanagement.
Een belangrijk onderdeel van de visie is dat alle relevante informatie voor iedereen beschikbaar is, tenzij er persoonlijke of strategische argumenten zijn om bepaalde informatie vertrouwelijk te behandelen. Voor het ontsluiten van informatie wordt in Assen gekeken naar het gebruik van gemeentebrede zoekmachines (Google-achtige manier).

Volgend op de Visie Informatie Management zijn de ICT-visie en de visie op digitaal werken vastgesteld. De visies zijn gericht op het gebruik van cloud-toepassingen, waar het gaat om digitaal werken.
Voor de organisatie betekent dit, dat er een start wordt gemaakt met zaakgericht werken, met een geïntegreerd DMS/ RMS. Er komen voorzieningen om het samenwerken aan documenten ook met externen te faciliteren.
De uitdaging voor informatiemanagement is om, naast het verbinden van de business en de technologie, de verschillende onderdelen van informatievoorziening tot een goed samenwerkend geheel te maken. Dit vindt plaats binnen de algehele gemeentebrede organisatieontwikkelingen. Hiervoor is tevens een visiedocument opgesteld. De organisatieontwikkeling vindt organisch plaats. Daar waar het slimmer is anders te gaan werken, wordt dit in gang gezet. Dit jaar worden er nieuwe eenheden ingericht en worden inrichtingsplannen hiervan besproken. Er vindt een interne verzelfstandiging van het servicecentrum plaats. De komende tijd zal duidelijk worden welke ondersteunende producten hier geleverd worden en welke werkzaamheden door de business zelf worden uitgevoerd. Voor standaardproducten zullen afspraken vastgelegd worden in een DVO.

Voorbeeld Amersfoort
In Amersfoort zijn de ambities verwoord in het visiedocument ‘Groeipad digitalisering’. Zij luiden als volgt:

  • De juiste documenten zijn beschikbaar, op het juiste moment, voor de juiste mensen en organisaties en in de juiste vorm.
  • Daar waar mogelijk worden documenten digitaal en zaakgewijs opgeslagen.
  • Documenten zijn integraal en plaatsonafhankelijk benaderbaar.
  • De documenthuishouding wordt continu verbeterd met minder middelen.

Deze punten zijn nader uitgewerkt in het informatiebeleidsplan van de gemeente en in het organisatie- en ontwikkelplan van de afdeling Informatie Beheer.
De formatie op het taakveld documentbeheer wordt met zo’n 33% gereduceerd door optimaal gebruik van mogelijkheden voor automatisering. Bij de afdeling Informatie Beheer (IB) verschuift het zwaartepunt van uitvoerende taken naar taken op het gebied van kwaliteitsbeheer en advisering. Maar de resterende uitvoering (en dat is voorlopig nog heel wat) blijft wel bij IB en gaat niet naar de lijn. Goed opgeleide specialisten blijven uitvoerend werk doen waarop het primair proces niet op zit te wachten, wel zo efficiënt. Van de centrale afdeling maken behalve uitvoerders en adviseurs op het gebied van documentbeheer ook de geo-specialisten deel uit. De komende jaren daalt het volume van de analoge post onder invloed van een toenemend gebruik van e-formulieren. Alle formele documenten worden direct na binnenkomst geregistreerd en aan een zaak gekoppeld. Onder invloed van deze ontwikkeling zal het onderscheid tussen archivering en registratie ook in Amersfoort verdwijnen.

Twee scenario’s
Op basis van deze en andere voorbeelden die aan de orde zijn geweest tekenen zich twee scenario’s af. Er zijn tussenvarianten mogelijk, maar omwille van het overzicht zijn de twee uitersten tegenover elkaar gezet (zie tabel 3).

Scenario I Scenario II

IM centraal: beleid, controle, sturing en advies
IB gaat op in primair proces
Uitvoeringstaken in de lijn

Voordelen
+ Lijnmanagers en medewerkers voelen meer verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van informatie
+ Meer oog voor de specifieke procesgerelateerde wensen
+ De techniek dwingt in de lijn werken (voor een deel) af
+ Consequent om alles in de lijn te zetten

IB: afzonderlijke eenheid kwaliteitsbeheer en advisering
Ondersteunende en uitvoeringstaken bij IB of bijv. bij KCC
(Registratie/scannen)

Voordelen
+ Betere mogelijkheden voor vervanging/ minder kwetsbaar
+ Voldoende kritische massa voor interactie en kennisuitwisseling
+ Herkenbaarheid binnen de organisatie
+ Het primair proces wordt niet belast met uitvoerend werk dat niet tot de kerntaak behoort
+ Meer gebalde kennis en kritische massa om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen

Tabel 3. Twee scenario’s

Het grote verschil tussen beide scenario’s is dat in scenario I uitvoeringstaken principieel in de lijn plaatsvinden en in scenario II niet. Uitvoering in de lijn is in scenario II geen dwingende trend. Wel vervanging van handmatige handelingen door automatisering. Naarmate automatisering en digitalisering voortschrijden zal het volume aan handmatige uitvoeringstaken afnemen. Efficiëntieoverwegingen geven in dit scenario daarbij de doorslag. De regie en adviesfunctie worden in beide scenario’s door een centrale eenheid uitgevoerd. Bundeling van kennis en ervaring is noodzakelijk om deze goed te kunnen uitvoeren; daarover zijn in ieder geval geen meningsverschillen.

Het veranderingsproces
Wanneer duidelijk is hoe het informatiemanagement op basis van een heldere missie en visie doelmatig kan worden ingericht, moet het belangrijkste nog gebeuren: van droom naar werkelijkheid.
We kennen het allemaal: de techniek loopt niet gelijk op en niet iedereen is er klaar voor; dat kan komen door te vage projectafspraken en onvoldoende beschikbare tijd. Zonder bewezen competente projectleiders gaat het niet lukken; stuur ze samen op opleiding, dat helpt echt. Werken volgens één aanpak (bijvoorbeeld Prince2) is efficiënt en maakt leren van elkaar mogelijk.
Digitaliseringtrajecten worden steeds meer projectmatig ingestoken en vaak van een goede businesscase voorzien. Bestuur en management worden tegenwoordig ook vroegtijdig betrokken bij het verandertraject. Probleem blijft de onzekerheid – zeker in de huidige economische crisis – of de geplande investeringen wel mogen plaatsvinden. Hier ontstaat een groot risico, namelijk dat voortvarend aangepakte projecten stil komen te vallen, waardoor de gemaakte plannen en investeringen ongewenste vertragingen oplopen. Pilots blijken een goed instrument om kleinschalig uit te proberen en ook om geboekte successen uit te dragen. Denk daarbij aan de belangen van mensen en maak het aantrekkelijk voor medewerkers (verkopen). Dat kan door training en opleiding, maar vergeet daarbij niet de afspraken vast te leggen in de planning- en controlcyclus.
Waar het op aan komt is een lange adem, blijven doorgaan en zorgen voor follow-up. Wanneer de noodzaak duidelijk is, kan dit zorgen voor een versnelling (crisis helpt!). Daarbij kun je de politiek voor je laten werken; de politiek is het breekijzer in de verandering. Een raadslid eiste een iPad, maar daar bleek toch meer aan vast te zitten. Politiek scoort met dienstverlening (klantcontactcentrum). De uitdaging is om de medewerkers steeds meer regie te geven over hun eigen werkzaamheden. DIV/IM bepaalt de richting en zorgt voor sturing. Mario Andretti zei daarover: “If you feel in control, you’re going to slow…”.
De kwaliteitsgroep heeft een aantal stappen neergezet die helpen om te komen tot een succesvol veranderingsproces (zie tabel 4).

  • Informeren en communiceren
  • Visie en gezamenlijk draagvlak
  • Implementatieplan/uitvoering
  • Pilots opzetten en uitvoeren
  • Evalueren en bijsturen
  • Points of no return inbouwen
  • Breed trekken

Tabel 4. Aandachtspunten bij de aanpassing van de organisatie

De organisatie van DIV en informatiemanagement staat niet los van hoe de rest van de organisatie in elkaar zit. We zien in gemeenteland dat de klant niet consequent als uitgangpunt wordt genomen en er onduidelijke/hybride organisaties zijn ontstaan. Dit biedt op voorhand geen garantie voor een goede positionering van DIV en informatiemanagement.
Het gehouden benchmarkonderzoek biedt het nodige houvast. De uitbestedingstrend leidt, anders dan velen misschien dachten, niet tot kostenbesparing. De uitvoering van de activiteiten in eigen beheer zijn aanzienlijk goedkoper dan bij uitbesteding. Zo zijn er regiekosten en na de eerste aanbesteding kunnen kosten snel op lopen.
Duidelijk is dat bij IM de focus komt te liggen op sturing en control. Uitvoerende taken zoals DIV die de afgelopen jaren heeft gedaan verschuiven op veel plaatsen naar bijvoorbeeld het KCC en de vakafdeling. Uit het door Fier.fm gehouden onderzoek blijkt dat door een (her) verdeling tussen centraal en decentraal belangrijke besparingen kunnen worden bereikt. Efficiëntieoverwegingen kunnen ertoe leiden om de regie-, de adviesfunctie en de uitvoering in een centrale eenheid onder te brengen. Een heldere missie en visie vormen een stevige basis voor de organisatie van informatiemanagement. Bij de realisering daarvan hebben de deelnemers van de Kwaliteitsgroep inmiddels de nodige ervaring opgedaan die in dit artikel is verwoord. Wij hopen daarmee instrumenten/handvatten te hebben geboden voor uw eigen praktijk.

Sven Blom, partner KbenP Zaakgericht werken (PPT http://prezi.com/oio3ax8dyrs8/sod-woerden/),
Remko Oosterwijk, eigenaar/partner van Fier.fm (remkooosterwijk@fier.fm),
Ruud Veltmeijer, hoofd Informatie Beheer gemeente Amersfoort (R.Veltmeijer@amersfoort.nl),
Grietje Grit, coördinator Documentmanagement gemeente Assen (g.grit@assen.nl), en
Fred Schot, eigenaar Qualitycircle (fschot@tiscali.nl).

* Od (jaargang 65) maart 2011, ‘Bezuinigen is net toveren’.