10 juli 2013

Nieuwe regels rond vervanging

image for Nieuwe regels rond vervanging image

Het opnemen van de nieuwe regels in de Archiefregeling 2010 en het verlaten van de oude procedures heeft de afgelopen maanden bij veel overheden tot vragen geleid. Vragen als welke procedure er nu moet worden gevolgd, wie deze procedure toetst, of er nog een Handboek Vervanging moet worden opgesteld en of de inhoud van de vroegere beleidsregels vervanging nog te gebruiken zijn.
In dit artikel leest u een korte toelichting op de nieuwe regels en de inhoud van het project landelijke Handreiking (digitale) vervanging.

Het opnemen van de nieuwe regels in de Archiefregeling 2010 en het verlaten van de oude procedures heeft de afgelopen maanden bij veel overheden tot vragen geleid. Vragen als welke procedure er nu moet worden gevolgd, wie deze procedure toetst, of er nog een Handboek Vervanging moet worden opgesteld en of de inhoud van de vroegere beleidsregels vervanging nog te gebruiken zijn.
In dit artikel leest u een korte toelichting op de nieuwe regels en de inhoud van het project landelijke Handreiking (digitale) vervanging.

Vervanging
Vervanging leidt ertoe dat reproducties de plaats innemen van de oorspronkelijke archiefbescheiden, waardoor deze reproducties archiefbescheiden in de zin van de Archiefwet 1995 worden en moeten voldoen aan de eisen die deze wet stelt. De Archiefwet 1995 (artikelen 1 en 7), het Archiefbesluit 1995 (artikelen 2, 6 en 8) en de Archiefregeling (artikel 26a en b)1 stellen eisen aan vervanging.

De gegevens uit de oorspronkelijke archiefbescheiden moeten juist en volledig in de reproducties worden weergegeven, waarbij rekening moet worden gehouden met de volgende aspecten:
a de taak van het overheidsorgaan;
b de verhouding van het overheidsorgaan tot andere overheidsorganen;
c de waarde van de oorspronkelijke archiefbescheiden als onderdeel van het cultureel erfgoed;
d het belang van de informatie die in de archiefbescheiden voorkomt: voor overheidsorganen, voor personen die recht of bewijs zoeken en voor historici.

Bij vervanging is een formeel (schriftelijk) besluit tot vervanging van de zorgdrager verplicht en hierin moet zijn aangegeven op welke manier de organisatie rekening heeft gehouden met de aspecten, die hierboven onder c en d zijn genoemd.

In artikel 26a en b van de Archiefregeling staat beschreven in welke aspecten de zorgdrager minimaal inzicht moet geven, indien de te vervangen archiefbescheiden op grond van de betreffende selectielijst als blijvend te bewaren zijn bestempeld. Dit moet in het besluit tot vervanging worden opgenomen en betreft de volgende aspecten van het vervangingsproces:
a de reikwijdte van het vervangingsproces, waartoe in elk geval worden gerekend een opgave van de organisatieonderdelen en de categorieën archiefbescheiden waarvoor het vervangingsproces geldt;
b de inrichting van de apparatuur waarmee wordt vervangen, de gekozen instellingen en de randapparatuur;
c voor zover van toepassing de software en de gekozen instellingen;
d de criteria voor de keuze ter zake van reproductie in kleur, grijswaarden of zwart-wit;
e de wijze waarop de reproductie tot stand komt, waartoe in elk geval worden gerekend de formaten, bewerkingen, metagegevens en, voor zover van toepassing, de keuze ter zake van reproductie per batch of per stuk;
f de inrichting van de controle op juiste en volledige weergave en van het herstel van fouten;
g het proces van vernietiging van de vervangen archiefbescheiden;
h de kwaliteitsprocedures.

Net als vóór 1 januari 2013 maakt de zorgdrager conform artikel 8 van het Archiefbesluit een verklaring van vervanging op, met daarin een specificatie van de vervangen archiefbescheiden, de gronden waarop vervanging plaatsvindt en een beschrijving van de wijze van vervanging. Pas als de vervangen bescheiden ook daadwerkelijk zijn vernietigd, is sprake van vervanging. Ook hiervan moet een verklaring worden opgemaakt.

Wat is er veranderd?
Tot 1 januari waren de regels rond vervanging niet in de wet of het besluit geregeld, maar golden de beleidsregel van de minister van OCW uit 2008 (‘Beleidsregel digitale vervanging archiefbescheiden’) en de provinciale beleidsregels van de onderscheidene provincies. Op basis van deze regels verstrekte de algemene rijksarchivaris namens de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) machtigingen tot vervanging aan de overheidsorganen van het rijk, respectievelijk deden Gedeputeerde Staten van de provincies dat voor andere overheden als gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen. Deze nationale beleidsregel en de provinciale beleidsregels zijn komen te vervallen.
De belangrijkste wijziging is dus dat overheidsorganen nu zelfstandig, zonder toestemming van de provincie of OCW/de algemene rijksarchivaris, een besluit over vervanging kunnen nemen, zolang als maar voldaan wordt aan de bepalingen van de wet- en regelgeving. De betrokkenheid van de eigen (gemeente- of waterschaps)archivaris – indien benoemd – bij het besluit is niet verplicht, tenzij de betreffende zorgdrager in zijn Archiefverordening anders heeft bepaald. Kon de archivaris tot 1 januari 2013 het traject van machtiging tot vervanging grotendeels overlaten aan de provinciaal archiefinspecteur of het Nationaal Archief, onder de huidige regeling en mede als gevolg van de wijzigingen in het toezicht als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet revitalisering generiek toezicht ligt de verantwoordelijkheid bij de zorgdrager en is het oordeel van de eigen toezichthouder van groot belang. Op te merken is dat de provinciaal toezichthouder weliswaar op afstand is komen te staan, maar als generiek toezichthouder nog steeds de mogelijkheid heeft om (achteraf) het vervangingsproces te toetsen. Meer informatie daarover is te vinden in het Aanvullend beleidskader Archieftoezicht, dat de meeste provincies inmiddels hebben vastgesteld.2 Op rijksniveau is het de Erfgoedinspectie die deze toets op het besluit tot vervanging kan uitvoeren.
Een andere wijziging is dat voorheen bij de aanvraag voor een machtiging vervanging op grond van de beleidsregels een Handboek Vervanging moest worden meegestuurd. Deze verplichting is niet in de Archiefregeling overgenomen.
Verder komt het nieuwe artikel 26b van de Archiefregeling erg overeen met de voorwaarden die voor 1 januari al werden geëist bij het indienen van een aanvraag voor een machtiging voor vervanging. Hierin moest inzicht worden gegeven in een aantal elementen van vervanging, waaronder de reikwijdte, de technische instellingen, de gebruikte hard- en software en de kwaliteitsprocedures. Op grond van artikel 26b moet een zorgdrager deze elementen nu zelf in het besluit tot vervanging van te bewaren archiefbescheiden opnemen.

Vele vragen
Zo lijkt er in de praktijk weinig veranderd te zijn en is het proces van vervanging vereenvoudigd, maar leven er toch nog veel vragen bij overheden die van plan zijn tot vervanging over te gaan. Dat heeft enerzijds te maken met onbekendheid met de oude en de nieuwe regels, maar vooral met het vertrouwen in de digitale beheeromgeving en de weerstand, die men soms in de eigen organisatie rond vervanging ervaart.
Veel overheidsorganen zien tegen het proces van vervanging op, omdat ze het idee hebben dat de toezichthouders erg streng zijn. Dat klopt ook, want ook onder het huidige regime van artikel 26 van de Archiefregeling moet je je zaken goed regelen en houden archivarissen dat scherp in de gaten. Maar als apparatuur, software, instellingen, procedures, controlemechanismen en kwaliteitstoetsen in orde zijn kan een besluit tot vervanging zo genomen worden en de goedkeuring voor- of achteraf van de archiefinspecteur wegdragen. Dat was voor 2013 ook al zo. Als apparatuur, instructies en opslagformaat et cetera op orde zijn, is het scannen en vervangen niet zo’n kunst. Maar is alles wel in de greep, schiet er niets tussendoor, wordt er wel voldoende en goed gecontroleerd, dekt het DMS wel alle informatie af, zijn procedures wel een afspiegeling van de werkelijkheid en is de digitale beheeromgeving wel betrouwbaar, veilig en duurzaam? Dat soort vragen zijn vele malen belangrijker om gesteld te worden.
Ook merken overheden dat er intern veel terughoudendheid en angst bestaat tegen vervanging. Mag het wel van de diverse wetten, of van Europa? Sommige ambtenaren willen toch liever het papier zien en dat net iets langer bewaren dan afgesproken of wettelijk bepaald. Ook bestaat er een groot verschil in het soort van vervanging: gaat het om het backlogscannen van te bewaren informatie of om het vanaf ontvangst scannen van archiefbescheiden. En wat is er nodig om goed en volledig digitaal te werken? Ga je dan vanaf datum X aan de slag of scan je terug tot een bepaalde datum?
Verder bestaan er veel vragen over het opslagformaat, de compressie, de resolutie en de instellingen. Moet een scan al direct worden opgeslagen als PDF-A of kan dat ook in een ander formaat plaatsvinden? Blijft de kwaliteit hetzelfde als we eerst scannen in TIFF en daarna omzetten naar PDF-A? Mogen we een instelling van 200 dpi gebruiken of moeten er meer dots per inch worden ingesteld?
Op veel van deze vragen zijn prima antwoorden te geven en ook wel te vinden, maar waar? In de toelichting op de artikelen 26a en b staan ze niet. Bij de eigen archiefdienst, bij de provincie, het Nationaal Archief, de Erfgoedinspectie, bij adviesbureaus of hard- en/of softwareleveranciers zijn ze te vinden, maar (nog) niet volledig.

Praktische handreiking
Deze veelheid aan vragen was ook voor de afkondiging van de nieuwe regels verwacht en vormde de aanleiding voor de partijen die in 2012 het Archiefconvenant sloten (VNG, UvW, IPO en Nationaal Archief) om een landelijke Handreiking (digitale) vervanging te laten samenstellen, die te gebruiken moet zijn voor DIV- en I&A-medewerkers, CIO’s, archivarissen en andere betrokkenen bij het proces van vervanging, en binnen alle overheidslagen. Het opstellen en bekendmaken van een dergelijke, praktische handreiking is tevens het eerste project dat in het kader van Archief 2020, het innovatieprogramma op basis van het Archiefconvenant 2012, is gestart. Deskundigen van overheden en archief- en informatiesector zijn dit voorjaar in een werkgroep gestart met het opstellen van de handreiking die praktische handvatten biedt voor:
a de technische inrichting van het vervangingsproces;
b de juridische consequenties van vervanging, waaronder de wijze van besluitvorming door de zorgdrager en de juridische risico’s van vervanging;
c de procesmatige aspecten, zoals de reikwijdte en inrichting van het scanproces, de kwaliteitsborging in de voorbereiding van het besluit tot de vervanging en gedurende de implementatie.
De handreiking is niet bedoeld als absoluut voorschrift, maar geeft aan wat binnen de bandbreedte van de regelgeving de verschillende, veelal technische, opties zijn, gestaafd en geïllustreerd door inmiddels in ons land opgedane best practices.
Het project is in april officieel van start gegaan en begin juli zal de Handreiking (digitale) vervanging gereed zijn en – na goedkeuring door de projectstuurgroep en de programmamanager van Archief 2020 – gepubliceerd worden. In het najaar van 2013 zal er communicatie met het werkveld plaatsvinden via diverse kanalen, zoals workshops, discussiefora, regiobijeenkomsten en de websites van de betrokken gremia. De uitvoering hiervan gebeurt in samenwerking met het Programmabureau Archief 2020, dat in de ontwikkelfase van de handreiking ook al faciliterend optrad.
Via onder meer od-online zult u binnenkort zeker meer over de handreiking lezen.

pgm.diebels@pzh.nl, Peter Diebels is projectleider Handreiking (digitale) vervanging binnen het Programma Archief 2020.


1 Regeling van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 6 december 2012, nr. WJZ/466161(10265), tot wijziging van de Archiefregeling in verband met het stellen van nadere regels omtrent vervanging (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2012-26238.html).
2 http://www.vng.nl/files/vng/publicaties/2012/20120612_aanv_beleidsk_archieftoez_vastgest_ipo_240512.pdf