1 augustus 2010

Nut en noodzaak van zaakgericht werken

image for Nut en noodzaak van zaakgericht werken image

In de analoge wereld hield de DIV’er zich vooral bezig met het ordenen en bewaren van papieren documenten in dossiers, weggestopt in een ruimte, dicht bij het archief. Zijn werk had maar weinig te maken met de verkokerde primaire processen die elders in het gebouw plaatsvonden. Toen eind vorige eeuw de digitalisering toesloeg en medewerkers in de primaire processen hun ‘documenten’ zelf gingen ‘beheren’, kwamen DIV’ers uit hun isolement tevoorschijn.

In de analoge wereld hield de DIV’er zich vooral bezig met het ordenen en bewaren van papieren documenten in dossiers, weggestopt in een ruimte, dicht bij het archief. Zijn werk had maar weinig te maken met de verkokerde primaire processen die elders in het gebouw plaatsvonden. Toen eind vorige eeuw de digitalisering toesloeg en medewerkers in de primaire processen hun ‘documenten’ zelf gingen ‘beheren’, kwamen DIV’ers uit hun isolement tevoorschijn. In opdracht van IMG100.000+ startte in 2001 het project Orde op Zaken, Zaken op Orde, gedragen door een bij de VNG geboren, gelijknamig netwerk van vooruitziende DIV’ers, beter bekend als het OZO-netwerk. Op congressen en in boekjes verkondigden deze DIV’ers hun nieuwe boodschap: voor ons staat niet langer het document of het dossier centraal, maar ‘de zaak’.

Figuur 1
Figuur 1. ‘Zaken in Zicht’, het GFO-Zaken (2004)

Ook informatici maakten zich meester van het nieuwe fenomeen ‘zaakgericht werken’ In de jaren negentig van de vorige eeuw verschenen er artikelen over in de vakliteratuur. Een door de VNG geleide werkgroep, waarin SGBO, EGEM, gemeentelijke deskundigen en deskundigen van de grote softwareleveranciers deelnamen, ontwikkelde in 2004 het GFO Zaken, dat zaakgericht werken van een stevig fundament, een gegevensmodel, voorziet.

In deze publicatie vinden wij de nog altijd gehanteerde definitie van ‘zaak’: een hoeveelheid werk met een welgedefinieerde aanleiding en een welgedefinieerd resultaat, waarvan kwaliteit en doorlooptijd bewaakt moeten worden. Deze definitie verraadt waarom het GFO Zaken vooral werd ontwikkeld: om zowel naar de organisatie als naar de klant (de burger) statusinformatie te kunnen geven.

Zaakgericht werken
Zaakgericht werken is het afgelopen jaar geworden tot een prioriteit. Waarom? Omdat nu overal in de organisatie, ook bij het bestuur, het besef is doorgedrongen dat de ‘zaak’, niet minder is dan ‘het belang van de burger’. De informatiewetenschappelijke definitie van ‘zaak’ is in de praktijk een nieuw begrip geworden met die lading. ‘Zaak’ wordt nu ook wel gedefinieerd als ‘opdracht’: alles waartoe aan of door het bestuur een opdracht is gegeven: om een dienst te verlenen, om toezicht te houden, om te vervolgen, om beleid te ontwikkelen enzovoorts. Wordt ‘opdrachtgericht werken’ het nieuwe begrip? Wellicht. Vooralsnog blijft het bij ‘zaakgericht werken’ of ‘proces- en zaakgericht werken’ – voor dat laatste is veel te zeggen, want een zaak wordt behandeld of behartigd in een proces en steeds meer, in een ketenproces, waar meer instanties aan te pas komen. Niet alleen bestuurlijke en uitvoerende overheidsinstanties, maar ook bedrijven en organisaties die zich bewegen in het maatschappelijke middenveld. Het is een goede zaak, dat al wie aan de behandeling of behartiging van een zaak te pas komt, zich op die zaak concentreert en zich bij elke stap in het proces afvraagt: welke informatie moet minimaal bij deze zaak worden bewaard, zodat het procesverloop tot nu toe kan worden verklaard en zodat degenen die na mij aan de beurt zijn om iets met de zaak te doen, voldoende geïnformeerd zijn om de volgende stappen te zetten. Daarbij moeten ook de minimale wettelijke eisen – de baseline Informatie op Orde – worden gevolgd en de door het College Standaardisatie voorgeschreven of aanbevolen open standaarden worden toegepast. Er moet aldus een voortdurende selectie worden toegepast, waarbij ook het wetenschappelijke of cultuurhistorische belang van bepaalde informatie in het oog gehouden moet worden.

‘Zaak’ als ‘het belang van de burger’ spreekt zeker aan bij iedere ambtenaar die zich inzet voor betere dienstverlening. Betere dienstverlening is essentieel om de vertrouwensband tussen overheid en burger te vestigen, te herstellen en te verstevigen. In de VNG-visie op overheidsdienstverlening wordt dat helder uitgelegd. ‘Dienstverlening draait om mensen’ betekent eigenlijk: de burger en zijn belang staan centraal. De ondertitel van het in april 2010 verschenen visiedocument luidt: De basis op orde. Er had ook kunnen staan: Zaakgericht werken, moet.

Figuur 2
Figuur 2. VNG-visiedocument ‘Dienstverlening draait om mensen’

Voor wij deze definitiekwestie verder laten rusten, toch nog even wat andere definities, waarvan softwareleveranciers en adviesbureaus zich bedienen:
“Een zaakgerichte werkwijze zorgt voor een efficiënte interne bedrijfsvoering waarmee u de basis legt voor een goede digitale dienstverlening. Doordat de zaak centraal gesteld wordt is er beter inzicht in het proces en kan de voortgang beter worden teruggekoppeld aan burgers en bedrijven.”– Decos
of:
“Het op één plaats bij elkaar brengen van unieke zaak- en daaraan gerelateerde klant- en statusgegevens, en het daarmee (over de grenzen van afdelingen én alle gemeentelijke applicaties heen) t.b.v. zowel interne als externe klanten inzicht kunnen geven in de doorlooptijd van afhandeling van de zaak en daarmee ook in de kwaliteit van uitvoer van het proces.” – Digital Display

Merk op dat in deze definities ook klant- en contactgegevens worden gerekend tot de informatie die bij de zaak bewaard moeten worden. En er kan meer bij de afhandeling van een zaak van belang zijn, zoals factureren en betalen: ook gegevens die daarop betrekking hebben horen bij de zaak. Zo zal een zaaksysteem – een systeem waarin alle zaken worden geregistreerd en dat de voortgang bewaakt – niet alleen relaties hebben met het processysteem en het document- of recordsmanagementsysteem (DMS, RMS), met workflowmanagementsystemen (WfM), brokers en formulierenmagazijnen, maar ook met klantcontact- of customer relationship managementsystemen (RMS) en financiële systemen. Verder horen gegevens over de behandelende instantie – zeker wanneer de behandeling een ketenproces vergt – ook tot de gegevens die bij de zaak vastgelegd moeten worden. En tenslotte: het gaat liefst over digitale of gedigitaliseerde zaken; ook scansystemen spelen in het streven naar zaakgericht werken een grote rol – en heldere beleidsuitgangspunten ten aanzien van scannen en substitueren.

Figuur 3
Figuur 3. Schematische voorstelling zaakgericht werken

Stand van zaken in de 100.000+ gemeenten
De informatiemanagers van de gemeenten met ongeveer 100.000 of meer inwoners – verenigd in de Informatie Management Groep, of IMG100.000+ – bespraken tijdens hun kwartaalbijeenkomst van juni 2010 de stand van zaken met betrekking tot ‘zaakgericht werken’: wordt het in de praktijk toegepast, en hoe. Uitgangspunt is de benadering vanuit het proces, zoals in figuur 3 schematisch voorgesteld.

De informatiemanagers van IMG100.000 keken, bij wijze van oefening naar tien verschillende zaken: echte brieven van burgers met één of meer verzoeken, klachten, vragen om informatie of aanvragen van een dienst (een vergunning, een ontheffing en dergelijke). Een zakelijke benadering leidde er niet altijd toe dat van een brief een zaak werd gemaakt die als zodanig onder een zaaknummer geregistreerd moest worden. Zoals bij een eenvoudig verzoek om feitelijke informatie. Toch bleek dat het moeilijk is een grens te trekken. Een behandelaar in de ene organisatie zag daar geen ‘zaak’ in, de andere wel. Ook bleek er nog geen eenstemmigheid over de soorten van zaken. Algemeen was wel de opvatting dat zaken niet op een te laag detailniveau geduid moeten worden, niet tot op het niveau van individuele deeltaken. De huidige documentaire structuurplannen en producten- en dienstencatalogi voldoen maar ten dele; de laatsten gaan bovendien uit van het aanbod van de organisatie, niet van de vraag van de burger. De zaaktypencatalogus die is ontwikkeld door EGEM en die nu wordt beheerd en doorontwikkeld door KING, is nog onvolledig, maar biedt wel beter hanteerbare aanknopingspunten.
Wat de oefening ook leerde was dat burgers vaak meer dingen tegelijk aankaarten. Die zullen wel als afzonderlijke zaken geregistreerd en bewaakt moeten worden, maar toch ook in samenhang. De burger zal in veel gevallen één antwoord moeten krijgen, één dienst of één passende combinatie van diensten. Bij de aanvraag voor een complexe omgevingsvergunning is dat heel duidelijk. Er kunnen verschillende achterliggende processen spelen, met verschillende doorlooptijden. Op de ‘documenten’ die op de zaak slaan, kunnen verschillende selectiecriteria van toepassing zijn. En bij de zaak moeten ook gegevens worden vastgelegd, zoals die luidden toen een bepaalde stap in het proces werd gezet. Tenslotte kan één zaak, weer andere zaken triggeren. De burger vraagt vergunning A aan, maar moet dan eigenlijk ook ontheffing B zien te krijgen en over enige tijd is informatie C voor hem wellicht van belang. Om met dit alles rekening te houden is zaakgericht werken geen eenvoudige opgave. Wat natuurlijk wel helpt is een standaardbeschrijving van zaken van een bepaald type, die aangeeft welke informatie voor de behandeling van die soort zaak noodzakelijk is.

Figuur 4
Figuur 4. (concept-) GEMMA-basisplaat informatiearchitectuur (december 2009)

Zaakgericht werken en GEMMA
GEMMA staat voor GEMeentelijke Model Architectuur. GEMMA is als gemeentelijke uitwerking van de NORA – de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur – ontwikkeld door EGEM en wordt nu doorontwikkeld en beheerd door KING (het Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten). GEMMA omvat algemene kernprincipes en thema’s, waaronder beveiliging, documentaire informatievoorziening, procesarchitectuur (generieke procesmodellen) en informatiearchitectuur (generieke informatiemodellen). Zaakgericht werken verbindt de proces- en de informatiemodellen. Geprojecteerd op GEMMA ziet ‘zaakgericht werken’ er eruit als in figuur 4. Met GEMMA – en dus ook met zaakgericht werken – bevordert KING:

  • betere dienstverlening, kanaalonafhankelijk, met minder contactmomenten;
  • meer grip op de processen: betere sturing, geen overbodige stappen, kortere doorlooptijden;
  • overzicht en samenhang: managementinformatie, transparantie;
  • lagere kosten: grotere efficiency en doelmatigheid, sluitende businesscase.

Zaakgericht werken is in zichzelf reeds een voordelige businesscase. Systemen worden op uniforme wijze ingericht; kennis van dezelfde proces- en informatiemodellen kan breed worden gedeeld. Mits goed toegepast wordt bij de zaak alleen die informatie bewaard die echt nodig is; dat scheelt in beheers- en opslagkosten. Belangrijker is dat het proces sneller en met kleinere kans op fouten kan verlopen: zaakgericht werken zorgt ervoor dat de juiste informatie, op het juiste moment, in de juiste vorm aan de zaak wordt gekoppeld.

In het GEMMA-plaatje wordt de verbinding met zaakgericht werken in andere organisaties gelegd. Terecht, want een zaak speelt vaak niet in één organisatie: er kunnen ook andere organisaties binnen of buiten de overheid – maatschappelijke instellingen, bedrijven – bij betrokken zijn, ofwel kunnen daar verwante zaken in behandeling zijn. Met verwijsindexen kan daarnaar worden verwezen. Het ontbreekt nog aan een landelijke registratie van zaken, of althans aan een landelijk uniforme nummering van zaken.

Stand van zaken bij de 100.000+ gemeenten, en elders
Wordt zaakgericht werken nu ook werkelijk al toegepast bij gemeenten, die mogen worden verondersteld hierin voorop te lopen? Uit een rondgang langs de 100.000+ gemeenten blijkt dat er nog geen grote gemeente is die zaakgericht werken volledig heeft doorgevoerd, maar ruim de helft past de principes wel toe in een of meer processen en alle andere zijn van plan zaakgericht werken door te voeren. In elk van deze grote gemeenten is daartoe op enig niveau een beleid vastgesteld en in bijna de helft is een businesscase goedgekeurd. De resultaten in het toepassen van zaakgericht werken stemmen hoopvol: in de meeste gemeenten raakt nu geen brief, formulier of e-mail meer zoek – of is het zoekraken van zaken toch een zeldzaamheid geworden. De controle over de processen is merkbaar verbeterd. Wat opvalt, is dat zaakgericht registreren nog weinig wordt toegepast op sollicitaties, declaraties en bestellingen en ook nog lang niet overal op de stukkenstroom naar college en raad.

Wat wel wordt ervaren als een remmende factor is het middelmanagement, dat sterk vasthoudt aan het eigen proces en de eigen verantwoordelijkheid voor de zaken die het in behandeling heeft. De zaken toegankelijk maken voor andere proceseigenaren – laat staan proceseigenaren in andere organisaties – zien zij als een bedreiging. Het ontbreken van landelijk uniforme zaakregistratienummers is daarvoor overigens ook een belemmering. Daaraan, aan een verder ontwikkelde zaaktypencatalogus en aan doorontwikkelde standaarden en modellen die generiek toegepast kunnen worden, is nog grote behoefte. Hier ligt voor KING een grote taak. Samenwerking met KING staat bij IMG100.000+ hoog in het vaandel – ook waar het om zaakgericht werken gaat.

Houdt zaakgericht werken ook andere, kleinere gemeenten bezig en kijken ook archiefdiensten ernaar? Het is moeilijk daarvan een volledig beeld te krijgen. KING schat in dat nog maar weinig (kleinere) gemeenten ertoe over zijn gegaan – en dan nog maar ten dele. Tijdens een presentatie bij het Westfries Archief in Hoorn, het archief voor Hoorn en omliggende gemeenten, bleek dat wel wordt begrepen wat zaakgericht werken inhoudt en dat het grote voordelen kan bieden, dat het ook moet worden nagestreefd maar dat het nog niet (veel) wordt toegepast. En er was ook scepsis: heeft men bij zaakgericht werken wel voldoende oog voor documenten met cultuurhistorische of andere wetenschappelijke waarde?

Privacybescherming en zaakgericht werken
Het onderzoek van IMG100.000+ naar de inrichting en de stand van zaken met betrekking tot zaakgericht werken, strekte zich niet uit tot de vraag of ook privacy issues spelen. Is het kenmerkend voor een algemene trend aan de bescherming van de privacy minder zwaar te tillen, nu veel (jonge) burgers hun privacygevoelige gegevens zelf zo ruimhartig te grabbel gooien op Hyves, Facebook, LinkedIn, datingsites en andere ‘social media’? Of wil de overheid in haar streven naar gerichte, geïntegreerde, transparante en proactieve dienstverlening zich minder laten remmen door het hinderlijke principe van doelbinding, dat voorschrijft dat gegevens, ingewonnen voor een bepaald doel, niet zonder meer voor andere doeleinden gebruikt mogen worden? Wat hier ook achter steekt, feit blijft dat bij per type verschillende zaken, heel verschillende privacybelangen op het spel kunnen staan. Een zaak kan een belang zijn van een minderjarige of anderszins handelingsonbekwame of –onbevoegde burger. Het kan gaan om een strafzaak waarin getuigen zijn gehoord die anoniem wensen te blijven. In een faillissementszaak is het daarentegen van belang dat betrokkenen met naam en toenaam worden genoemd. Nog ingewikkelder wordt het als niet alleen privacygevoelige persoonsgegevens, maar ook gevoelige bedrijfsgegevens – of gegevens waarover de overheid beschikt ten behoeve van haar beleidsontwikkeling – gewogen en wel of niet beschermd moeten worden.

SOD-jaarcongres staat stil bij zaakgericht werken
‘Zaakgericht werken’ staat als thema op de agenda van het SODjaarcongres, dat op 18 november wordt gehouden in stadion De Galgenwaard te Utrecht. Gelet op de actualiteit van het thema – en van het niet minder belangrijke thema ‘privacy’ – mag op een grote belangstelling worden gerekend. Wie in deze thema’s geïnteresseerd is, geeft zich zo snel mogelijk op.

 

kees.duijvelaar@vng.nl