, 7 november 2017

Ontzorgen met archivering by design

image for Ontzorgen met archivering by design image Achtergrond

Voor veel overheden is goed archiveren en – breder geformuleerd – ook het duurzaam toegankelijk bewaren van digitale informatie een lastige uitdaging. Keer op keer maken rapporten duidelijk dat veel overheidsarchieven nog steeds niet op orde zijn. De digitalisering van ons werk heeft dat probleem niet kleiner gemaakt. Integendeel, het heeft zelfs nieuwe vraagstukken op het gebied van archivering opgeleverd. Terwijl juist oplossingen nodig zijn.

Voor veel overheden is goed archiveren en – breder geformuleerd – ook het duurzaam toegankelijk bewaren van digitale informatie een lastige uitdaging. Keer op keer maken rapporten duidelijk dat veel overheidsarchieven nog steeds niet op orde zijn. De digitalisering van ons werk heeft dat probleem niet kleiner gemaakt. Integendeel, het heeft zelfs nieuwe vraagstukken op het gebied van archivering opgeleverd. Terwijl juist oplossingen nodig zijn.

Daarbij lijkt beter uitvoeren van hoe het hoort niet voldoende. Bestaande systemen voor dossier- en archiefvorming ondersteunen het handwerk dat nog steeds nodig is. Terwijl concrete stappen vooruit nodig zijn in het streven naar vervanging van dat handwerk.

De behandelend ambtenaar
Vroeger zorgden vooral de DIV’er en de archiefspecialist voor dossier- en archiefvorming. Nu ligt die taak meer bij de behandelend ambtenaar. Door de digitalisering van informatiestromen kan dat nauwelijks anders. Wat vroeger via de postkamer binnenkwam, komt nu per e-mail binnen, veelal rechtstreeks bij de genoemde behandelend ambtenaar. Ook komt veel informatie binnen via systeemkoppelingen. Daar zit geen DIV’er of archiefspecialist tussen. Degene die het geheel nog wel overziet of kan overzien, is de behandelend ambtenaar. Bovendien is die in staat om informatie te beoordelen op relevantie voor dossier- en archiefvorming. Te maken keuzes op dat vlak komen daardoor bij die ambtenaar te liggen. De handelingen die vervolgens nodig zijn, worden ondersteund en uitgevoerd door systemen. Veelal geldt dat niet voor het denkwerk. Dat levert een probleem op. Want de focus van een behandelend ambtenaar ligt bij het primaire proces. Aandacht voor dossier- en archief vorming moet daarmee concurreren, en dat in een omgeving waar de werkdruk hoog is en tijd en capaciteit begrensd. De kern van het probleem ligt daardoor bij lastig te sturen factoren zoals gedrag en discipline.

Automatiseren
Functionaliteit voor archivering al meenemen in de ontwerpfase van systemen is een essentieel onderdeel van archivering by design. Oplossen van het voorgaande vergt echter meer dan automatiseren van wat we al gewend waren te automatiseren. Welke metagegevens zijn nodig, bij welk dossier hoort het, wat wordt de bewaartermijn? Pas als het lukt om dergelijke keuzes meer verdergaande te automatiseren dan nu het geval is, komen we verder in het ontzorgen van de behandelend ambtenaar. Daarvoor zijn dan wel nieuwe concepten nodig. Dat vergt onderzoek. Wat is binnen de bestaande kaders – de Archiefwet blijft voorlopig bepalend – en uitgaande van nieuwe technieken al mogelijk? Als dat nieuwe oplossingen oplevert, dan kunnen we systemen gaan maken die meer doen dan wat ze altijd al deden.

Een voorbeeld van zo’n stap vooruit is wat de gemeente Rotterdam doet met het geautomatiseerd toevoegen van metagegevens. Voor decentrale overheden is het TMLO, het Toepassingsprofiel Metadatering Lokale Overheden, beschikbaar. Maar als je metagegevens geautomatiseerd wil toevoegen, dan heb je gestandaardiseerde en al vastgelegde metagegevenswaarden nodig. Die moet je bovendien uitgaande van de context geautomatiseerd kunt uitlezen om ze vervolgens toe te voegen aan documenten en dossiers. Dergelijke metagegevenswaarden vind je maar beperkt in het TMLO. Maar als je als organisatie al zaakgericht werkt, dan is elk zaaktype beschreven met een aantal standaardparameters. Uitgaande van het proces en het zaaktype waar informatie bij hoort, kun je die geautomatiseerd uitlezen en als metagegevenswaarden toevoegen. Hetzelfde geldt voor besluittypen en document- of informatieobjecttypen. Informatiemodellen voor zaakgericht werken bieden dan betere mogelijkheden, zoals het Informatiemodel Zaken (RGBZ) en het Informatiemodel Zaaktypen (ImZTC). Dat is precies wat Rotterdam nu al doet in praktijk.1

Andere voorbeelden
Een heel simpele, maar nog lang niet overal beschikbare oplossing is die voor het archiveren van relevante e-mails. De ingrediënten daarvoor zijn een koppeling van Outlook met het zaaksysteem, het DMS of het archiefsysteem en een knop daarvoor in Outlook.

Het archiveren van e-mail krijgt al wel steeds meer aandacht. Het ministerie van BZK is begonnen met een proeftuin voor het bewaren van e-mail. Vanuit het programma Digitale Agenda 2020 voor gemeenten hebben de VNG en KING zich daarbij aangesloten. Een inmiddels bekend proefproject betreft het geautomatiseerd behandelen van e-mail bij de gemeente Den Haag. Mail laat men daarbij binnenkomen in functionele mailboxen (één e-mailadres voor bijvoorbeeld alle vergunningaanvragen van een sector) en specifieke software voert op basis van ingevoerde regels de volgende functies uit:

  • doorgeleiding van mail naar een vakapplicatie; 
  • analyse van de inhoud; 
  • selectie van de te bewaren e-mails; 
  • toevoegen metagegevens; 
  • archivering van de geselecteerde e-mails in het daarvoor beschikbare archiefsysteem.2 

De technieken die hierbij worden ingezet vallen in de categorie e-discovery. Die zijn in eerste instantie ontwikkeld in de wereld van juridische onderzoeken. Daarbij gaat het om enorme hoeveelheden informatie van allerlei aard, dus niet alleen e-mail, en het daarin vinden van wat voor een specifieke juridische zaak relevant is. Daarvoor zet men zelflerende software in voor predictive coding. Die software wordt ‘op weg geholpen’ door menselijke reviewers die laten zien wat voor hen relevant is. Daarna neemt de software het over en codeert de rest van de informatie als ‘is wel’ of ‘is niet relevant’.

Het is allemaal informatie
Bij de meeste bedrijfsprocessen van de overheid is digitale informatie input en daarmee de grondstof voor die processen. Maar ook het resultaat van die processen, de producten dus van de overheid, bestaan voor een belangrijk deel uit informatie. Vergunningen, subsidies, uitkeringsbesluiten, bestemmingsplannen en beleidsplannen zijn daar voorbeelden van. Al die informatie, grondstof, product of halffabricaat, moet bewaard en beheerd worden, totdat die informatie weer nodig is, in werkprocessen, naar de burger als klant, voor openbaarmaking naar de maatschappij, voor bewijsvoering en voor het afleggen van verantwoording over het handelen van de overheid. Goed informatieen archiefbeheer, en daarmee ook wat de Archiefwet voorschrijft, is daarmee in hoge mate randvoorwaardelijk voor het functioneren van de overheid.

Hoe archiveer je al die soorten informatie? Voor traditionele documenten en dossiers is dat wel duidelijk. Anders ligt dat voor veel andere informatie. Denk aan e-mail, informatie op sociale media, de content van websites, digitale ruimtelijke plannen, gestructureerde gegevens in databases en de inhoud van landelijke voorzieningen zoals de basisregistraties. Het goed archiveren van die soorten informatie staat vaak nog in de kinderschoenen. Het is overheidsinformatie, het valt dus onder de Archiefwet, met daarin generieke eisen, maar er zijn geen of nauwelijks conceptuele oplossingen voor dergelijke meer bijzondere soorten informatie. Hiermee zijn we aanbeland bij een tweede spoor van archivering by design. Waar die conceptuele oplossingen nog niet beschikbaar zijn, zullen we ze eerst moeten uitwerken en vastleggen.

Overigens is niet iedereen het eens met de constatering dat er onduidelijkheid is over hoe de meer bijzondere soorten informatie te archiveren. Discussies daarover helpen ons echter niet verder. Een meer praktische benadering bestaat eruit dat we voor die informatiesoorten in kaart brengen wat er wel voorhanden is aan concepten, architecturen, handreikingen en technische oplossingen. Dan wordt én duidelijk waarmee overheden al aan de slag kunnen gaan én wat we op landelijk niveau nog moeten uitwerken.

Ruimtelijke plannen
Een mooi voorbeeld van een lastige informatiesoort zijn digitale ruimtelijke plannen en dan vooral die welke regelmatig op onderdelen (bestemmingen in een bestemmingsplan) veranderen. Er bestaat een Handreiking Archiveren ruimtelijke plannen.3 Daarin worden bestandsformaten benoemd als een belangrijke aspect van het archiveren van ruimtelijke plannen. Dat suggereert dat je een digitaal ruimtelijk plan kunt benaderen als een bestand, dat je in het juiste formaat moet opslaan om het te archiveren. De werkelijkheid is complexer. Dat blijkt onder andere uit de al jarenlang lopende discussies over een archiefoplossing voor www.ruimtelijkeplannen.nl, het landelijke portaal voor digitale ruimtelijke plannen. Maar zelfs als men denkt dat de genoemde handreiking wel volstaat, dan kan die op de lijst met oplossingen zoals in de voorgaande alinea voorgesteld. Stellen organisaties vervolgens in de praktijk vast dat die handreiking niet volstaat, dan kan het uitwerken van een werkbaar concept voor het archiveren van ruimtelijke plannen alsnog worden geplaatst op een landelijke archivering by design-agenda.

Modelvorming en standaarden
Archivering by design gaat ook over het werken onder architectuur. Het derde inhoudelijke spoor bestaat dan ook uit modelvorming en het ontwikkelen en toepassen van architectuur principes en standaarden. In de praktijk betekent dat onder andere dat partijen in een vroegtijdig stadium nadenken over systeemkoppelingen. Bij de aanschaf van software moet dat een belangrijk aandachtspunt zijn in het programma van eisen. We zien dat ook terug in de GIBIT, de door de VNG en KING ontwikkelde Gemeentelijke inkoopvoorwaarden bij IT.4

Openbaarheid en privacy/gegevensbescherming
Een vierde en laatste inhoudelijke spoor voor archivering by design heeft te maken met twee thema’s die we niet meer los kunnen zien van informatie- en archiefbeheer. Dat zijn het streven naar openbaarheid van overheidsinformatie en de strenger worden privacywetgeving met onder andere de nieuwe Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Nog teveel heeft de overheid de neiging om die thema’s afzonderlijk, oftewel kolomsgewijs, te benaderen. Er zijn instrumenten om invulling te geven aan passieve en actieve openbaarheid, er zijn instrumenten om goed met persoonsgegevens om te gaan, en er zijn instrumenten om archivering goed te organiseren. Terwijl de uitdaging vooral zit in de combinatie van deze thema’s. Daarom mag men van archivering by design verwachten dat er oplossingen komen – op conceptueel, functioneel en technisch niveau – voor juist de combinatie van die thema’s.

Resumerend
Naast het meenemen van de eisen in de Archiefwet bij het ontwerpen van informatiesystemen zal archivering by design ook moeten bestaan uit de volgende inhoudelijke sporen:

a het ontwikkelen van nieuwe vormen van automatisering om de behandelend ambtenaar meer te ontzorgen;
b het inventariseren en waar nodig uitwerken van oplossingen voor het archiveren van alle meer bijzondere soorten informatie;
c het werken onder architectuur en met standaarden;
d het uitwerken van oplossingen voor de combinatie van 1) archivering, 2) openbaarheid en 3) privacy- en gegevensbescherming.

Aanpak
Een procesgewijze aanpak die op het voorgaande aansluit bevat de volgende onderdelen:

  1. Benoem de informatiesoorten en aandachtsgebieden waarvoor we oplossingen nodig hebben. 
  2. Benoem welke oplossingen op conceptueel, functioneel en technisch niveau al bekend zijn, uitgaande van maximaal geautomatiseerde invulling van informatieen archief beheer. 
  3. Doe onderzoek naar oplossingen die nog ontbreken en werk die uit tot wat overheden daadwerkelijk kunnen implementeren. 

Tot slot
De breedte van de geschetste inhoudelijke benadering en bijbehorende aanpak maakt dat meer inzet nodig is dan zomaar beschikbaar is bij afzonderlijke partijen. Samenwerken ligt dus voor de hand, en ook agendavorming op landelijk niveau. Waarbij dat laatste inhoudt dat wat we vandaag en morgen nog niet kunnen oppakken, in ieder geval wordt genoteerd voor oppakken in een later stadium. 

adrie.spruit@kinggemeenten.nl en a3@a3informatiebeheeradvies.nl, Adrie Spruit is proces- en informatiearchitect bij KING en zelfstandig adviseur.


Noten

1 Zie voor meer informatie de publicatie ‘Metagegevens: van Dublin Core tot TMLO’ in nummer 7 van de jaargang 2017 van het Archievenblad.

2 Zie: https://depilotstarter.vng.nl/projecten/innovatie/proeftuin-email-bewaring

3 Zie: https://www.geonovum.nl/documenten/handreiking-archiverenruimtelijke-plannen

4 Zie voor de GIBIT en een toelichting daarop: https://www.kinggemeenten.nl/GIBIT. Zie voor archivering in de GIBIT artikel 28.