6 oktober 2016

Overheidsinformatie duurzaam toegankelijk maken: (hoe) kan dat!?

image for Overheidsinformatie duurzaam toegankelijk maken: (hoe) kan dat!? image

DUTO is een kwaliteitsnorm gebaseerd op bestaande ‘stapels’ voorschriften en normen. De eisen worden in de praktijk gebracht met de – parallel ontwikkelde – DUTO-scans voor overheidsorganisaties.

DUTO is een kwaliteitsnorm gebaseerd op bestaande ‘stapels’ voorschriften en normen. De eisen worden in de praktijk gebracht met de – parallel ontwikkelde – DUTO-scans voor overheidsorganisaties.

Het doel van de kwaliteitseisen van DUTO is: het garanderen van de duurzame digitale toegankelijkheid van overheidsinformatie, en tegelijkertijd compliancy aan de Archiefwetgeving. DUTO als kwaliteitsnorm is ook voorzien van een route voor de vaststelling bij het rijk. In 2014 startte bij het Nationaal Archief de projectgroep DUTO, terzijde gestaan door onder meer een stuurgroep en een tactisch beraad. De eerste klus was om uit de veelheid van regels, normen en kaders een praktisch toepasbaar kader te realiseren. Dat resulteerde in 2015 in DUTO: een lijst met dertien kwaliteitseisen voor duurzaam toegankelijke overheidsinformatie. Kijk op http://wiki.nationaalarchief.nl/pagina/DUTO voor dit document.

Duurzaam toegankelijke overheidsinformatie, wat is dat?
DUTO geeft kwaliteitseisen: als een overheidsorganisatie deze eisen in haar informatiehuishouding geregeld heeft, dan is de informatie die zij creëert of ontvangt, duurzaam toegankelijk. Maar wat is duurzaam toegankelijke overheidsinformatie precies? Ook daar geeft DUTO antwoord op. Dat gebeurt aan de hand van een nauwkeurige omschrijving van deze drie begrippen: ‘duurzaam’, ‘toegankelijk’ en ‘overheidsinformatie’.
In het kort: het gaat over duurzame toegankelijkheid van alle door de overheid gecreëerde informatie voor gerechtigde gebruikers.
Om te beginnen met informatie: professionals weten dat dit veel verder gaat dan alleen formele documenten en post. DUTO vraagt ook aandacht voor bijvoorbeeld e-mail, digitale afbeeldingen, e-facturen, databases, administraties, websites en social media. DUTO gaat uit van ‘informatieobjecten’; daaronder vallen naast documenten ook andere (fysieke) vormen van informatie. Informatieobjecten dus, met verschillende rechthebbenden en belanghebbenden, in verschillende stadia van het bestaan. Die informatie moet toegankelijk zijn, en ook dat begrip wordt in DUTO omschreven. ‘Toegankelijk’ is: vindbaar, beschikbaar, interpreteerbaar, authentiek en volledig (de vijf kwaliteitskenmerken). Deze kwaliteitskenmerken zijn uitgewerkt naar dertien specifieke en functionele kwaliteitseisen. Deze beschrijven wat overheidsorganisaties moeten regelen om hun informatie duurzaam toegankelijk te maken en te houden. Met de nadruk op wat zij moeten regelen – het hoe dat bepalen overheidsorganisaties zelf. Blijft over het begrip ‘duurzaam’, in DUTO gedefinieerd als: bestand tegen verandering – vanaf het moment van ontstaan en voor zo lang als noodzakelijk. Duurzaam toegankelijke overheidsinformatie moet niet alleen nu, maar ook over een maand, een jaar, tien jaar en honderd jaar toegankelijk zijn. De toegankelijkheid moet dus zijn ingericht op toekomstige veranderingen.

Nummer Eis
1 Er is een informatiemodel waarin alle informatieobjecten zijn beschreven die de organisatie ontvangt en creëert.
2 Informatieobjecten zijn ingedeeld in risicoklassen. Per risicoklasse is het toegankelijkheidsniveau bepaald waaraan de betreffende informatieobjecten moeten voldoen.
3 Er is een vastgestelde selectielijst waarin is beschreven hoe lang informatieobjecten bewaard worden.
4 Er is een zoekfunctie waarmee alle informatieobjecten vindbaar zijn, binnen redelijk tijd en inspanning.
5 Van elk informatieobject is een weergave beschikbaar, binnen redelijke tijd en inspanning.
6 Van elk informatieobject is een export beschikbaar, binnen redelijke tijd en inspanning.
7 Een informatieobject is toegankelijk voor iedereen die op basis van regelgeving en beleid inzagerecht heeft.
8 Als een informatieobject slechts gedeeltelijk openbaar is, dan zijn een gedeeltelijke weergave en export beschikbaar waarin alleen de openbare delen zijn opgenomen.
9 Informatieobjecten zijn beveiligd tegen onbedoelde en onbevoegde wijzigingen, conform de geldende standaarden voor informatiebeveiliging
10 De export van een informatieobject voldoet aan een openstandaardformaat.
11 De weergave en export van elk informatieobject bevat minimaal volledige en actuele metagegevens zoals voorgeschreven in de Richtlijn Metagegevens Overheidsinformatie.
12 Informatieobjecten worden niet eerder en niet later vernietigd dan is aangeven in de selectielijst. Na vernietiging van een informatieobject is er een verklaring van vernietiging beschikbaar.
13 Een blijvend te bewaren informatieobject wordt binnen twintig jaar overgebracht naar een archiefbewaarplaats.

13 specifieke en functionele kwaliteitseisen

DUTO-scan: concrete maatregelen 

Tijdens de ontwikkeling van de kwaliteitseisen, bleek dat voor de toepassing ervan een instrument nodig was. Daarom ontwikkelde de projectgroep ook de DUTO-scan – op basis van de praktische medewerking van een aantal overheidsorganisaties. De DUTO-scan levert niet alleen inzicht op, maar geeft de organisatie ook een paar concrete maatregelen die zij kan nemen. Die maatregelen zijn niet alleen gebaseerd op de DUTO-eisen, maar ook op de ervaringen van (primaire en secundaire) gebruikers van de informatie van dat werkproces.
Doel van deze scan is het doen van concrete aanbevelingen voor het verbeteren van de duurzame toegankelijkheid van informatie, binnen een afgebakend werkproces of beleidsproces. Bijvoorbeeld het innen van een belasting, of het verlenen van een bepaalde vergunning. Dat proces wordt altijd gevoed door informatie uit andere processen en bronnen. Samen levert dit informatieobjecten op die hun neerslag hebben in systemen.
Centraal in de DUTO-scan staan de gebruikers van deze informatieobjecten. Primaire gebruikers zijn de mensen die werken in dat proces. Maar de ervaring leert dat de verbeter maatregelen vooral betrekking hebben op secundaire gebruikers – de mensen die de informatie uit dat proces (her)gebruiken. Bijvoorbeeld andere afdelingen binnen de organisatie (bezwaar- en beroepsafdelingen, Juridische Zaken), ketenpartners en algemene bestuurders. Maar ook andere belanghebbenden zoals burgers, journalisten, ondernemers en toekomstige (archief)onderzoekers.

De DUTO-scan in de praktijk
Een overheidsorganisatie die geïnteresseerd is in een DUTO- scan, wat kan die verwachten? Elke scan start met het maken van een onderzoeksvoorstel. Daarin maken opdrachtgever/ proceseigenaar en de DUTO-scanner afspraken over onder meer het onderzoeksobject (om welk werkproces gaat het?), de scope, de use cases – de DUTO-scan wordt gemaakt vanuit het perspectief van de gebruikers –, de werkwijze, de rollen, de stakeholders, rapportage en de planning.

Workshops DUTO-scan
DUTO-scan workshop 1: het ophalen van gebruikerservaringen
Wie? Primaire en secundaire gebruikers van een werk- of beleidsproces halen samen op basis van use-cases-ervaringen op.
Resultaat? Een helder beeld van de vraag naar informatie en een overzicht van de belangrijkste verbeterpunten vanuit de gebruikers.

DUTO-scan workshop 2: het vertalen van gebruikerservaring naar oplossingen
Wie? Architect(en), CIO-adviseur informatiespecialist, processpecialist.
Resultaat? Een lijst met mogelijke oplossingen in processen, systemen en architectuur, aan de hand van de DUTO-eisen.

DUTO-scan workshop 3: wensen en prioriteiten op basis van workshop 1 + 2
Wie? Alle betrokkenen bij de DUTO-scan (en optioneel de opdrachtgever en de sponsor) bekijken samen de gebruikerservaring uit workshop 1 en de daarop geformuleerde oplossingen uit workshop 2. De deelnemers benoemen hun wensen en prioriteiten.
Resultaat? Prioritering van verbeterpunten en bijbehorende oplossingen voor drie acties om direct op te pakken, plus een verbeteragenda voor de langere termijn. 

Uit de opgedane ervaringen bij overheidsorganisaties blijkt dat na de DUTO-scan vaak meteen een implementatie volgt van de maatregelen uit de DUTO-scan. In principe doet de organisatie zelf aan kwaliteitsbeheer. DUTO kan hiervoor worden ingezet, en op dit moment wordt onderzocht of het Nationaal Archief ondersteuning op de achtergrond kan bieden. 

De DUTO-scan draait om het ophalen van gebruikerservaringen rondom de duurzame toegankelijkheid van informatie in dat proces. Waarbij informatieprofessionals de knelpunten vertalen naar concrete oplossingen waartoe gezamenlijk de prioriteiten en aanpak worden bepaald. Dat gebeurt in een aantal workshops, onder leiding van de DUTO- adviseur en een moderator van het Nationaal Archief.

DUTO-scan: wat komt er zoal uit?
Inmiddels zijn er zeven DUTO-scans uitgevoerd bij de rijksoverheid. Ook bij een aantal decentrale overheden zijn DUTO-scans gestart. Bij elke organisatie zullen verloop en uitkomsten van de DUTO-scan anders zijn. Toch is nu al een aantal algemene bevindingen te geven:

  • Bij de meeste overheidsorganisaties is verbetering mogelijk en wenselijk op de meeste kwaliteitseisen van DUTO. ‘Digitalisering’ en ‘duurzaamheid’ lijken nog verschillende uitdagingen, die (meer) gelijk op zouden moeten gaan. Oftewel: het een kan niet zonder het ander. 
  • Veel winst voor duurzame toegankelijkheid van informatie zit in de samenhang en effectiviteit van de verschillende gebruikte of ingezette geautomatiseerde systemen. Deze voldoen vaak wel functioneel aan de behoefte van de primaire gebruikers. Maar zeker niet aan de eisen en wensen van secundaire gebruikers. 
  • De betrouwbaarheid van gevonden informatie laat te wensen over door onvolledigheid, het ontbreken van context (interpreteerbaarheid) en actualiteit. 
  • Het ‘automatisch beheer’ en de geautomatiseerde vindbaarheid van (keten)dossiers is een knelpunt. Dat komt door het gebrek aan toegang en door de veelheid aan systemen die onderling niet verbonden zijn en ook geen eenduidige metadata gebruiken. Dit knelpunt stagneert de voortgang om voluit op digitaal te kunnen vertrouwen. Dit geldt niet alleen voor mensen binnen de organisatie, maar zeker voor mensen daarbuiten. Soms lijkt het dat een externe toegang wel wordt ‘aangezet’, maar dat er verder niet wordt omgezien naar zichtbaarheid en bruikbaarheid. 

De toegevoegde waarde van de DUTO-scan
Bij elke organisatie zullen verloop en uitkomsten van de DUTO-scan anders zijn, maar het blijkt dat de DUTO-scan an sich toegevoegde waarde heeft voor de deelnemende organisaties. Hieronder volgt een opsomming van een aantal (algemene) bevindingen. In willekeurige volgorde:

  • Een DUTO-scan faciliteert het gesprek tussen proceseigenaren en ontwerpers van informatie over de duurzame toegankelijkheid van die informatie. Oftewel: DUTO helpt om Documentatie Informatie Voorziening (DIV) te verbinden met het primaire proces en informatiemanagement/ ICT. 
  • Het perspectief van verbeterpunten met de proceseigenaar in de hoofdrol is een wenkend perspectief, het is een continue proces. Risicomanagement is hierbij van groot belang. 
  • De verandercontext en (mogelijk meerdere) use cases vormen een noodzakelijk kader. Ze bieden ook de mogelijkheid om aan te sluiten bij lopende programma’s, projecten, opgaven en ambities van de betrokken organisatie of proceseigenaar. 
  • De bevindingen van gebruikers over de verschillende systemen geven leerzame inzichten over de toegang tot informatie in ketenverband, zowel binnen één organisatie als over de keten als geheel. 
  • Duurzaamheid in termen van risico’s en het-bestand-zijntegen- veranderingen kennen nog bij weinig digitaliseringsprojecten een integrale aanpak. Met DUTO kan de organisatie haar aandacht richten op het informatiegebruik, en de dialoog bevorderen tussen proceseigenaren en informatieprofessionals. 

DUTO-scan bij decentrale overheden
In de verschillende scans bij decentrale overheden wordt in het gesprek met de opdrachtgever aandacht besteed aan de volgende thema’s:

  • Bruikbaarheid in de praktijk qua techniek en procesinrichting. Denk daarbij aan herhaalbaarheid bij andere processen en het realiseren en fine tunen van de inzet van techniek. Daarnaast wordt nagegaan wat de opdrachtgever als meerwaarde ervaart. 
  • Samenhang met andere voorzieningen en (open) standaarden. Denk hierbij aan het bestuurlijk besluitvormingstraject. Er is ook samenhang met een breed palet aan instrumenten in de archiefsector, DUTO is daarvoor niet vervangend. Tussen het kwaliteitsinstrument decentrale overheden (KIDO) en DUTO is samenhang aangebracht doordat KIDO onder andere uitgaat van de DUTO- eisen. Bovendien onderkennen we dat duurzaamheid van informatie veel raakvlakken heeft met informatiebeveiliging en daarvoor geldende standaarden. 
  • Benodigde kennis en vaardigheden bij implementatie en gebruik. Denk hierbij aan de verschillende talen die worden gebruikt en het verschil in perspectief vanuit bestuur, management en de vakdisciplines. Of op risico’s van informatieverlies, het gebruik van informatie en de informatiehuishouding die alle een rol spelen bij DUTO. De vijf kwaliteitscriteria en de dertien kwaliteitseisen in een informatorisch perspectief maken een gesprek mogelijk, zodat kan worden voldaan aan de kern van standaarden die spelen rondom digitalisering in relatie tot duurzame toegankelijke overheidsinformatie. 
  • Mogelijke complicaties bij beheer van DUTO. DUTO is in eerste instantie voor het rijk ontwikkeld en uit getest, en pas later bij decentrale overheden in de praktijk gebracht. De verwachting is dat DUTO net als ooit de Baseline Informatiehuishouding, KPI en in relatie tot bijvoorbeeld KIDO vlot navolging zal krijgen. 
  • Haalbaarheid van de uitvoering van DUTO bij overheden. Die haalbaarheid blijkt zeer wel mogelijk, maar vraagt wel inzet, creativiteit en enig uithoudingsvermogen. Informatieprofessionals met passie voor informatie ervaren DUTO als een kans en impuls. 
  • Concrete ondersteuningsbehoefte en noodzakelijke communicatie. Deze punten zijn in en met de eerste scans uitgevoerd en doorontwikkeld. Organisaties kunnen ook zelf aan de slag met DUTO. 
  • Doorontwikkeling en beheer van DUTO. DUTO wordt nu met enkele scans geïmplementeerd en voorzien van een strategie voor het beheer (naar het BOMOS-model). 

Status van DUTO
Op dit moment (herfst 2016) heeft DUTO de status van een professioneel advies van informatieprofessionals aan informatieprofessionals. DUTO wordt aan het Nationaal Beraad Digitale Overheid voorgedragen voor vaststelling als interbestuurlijke afspraak voor de hele overheid. Na deze vaststelling zal DUTO een status hebben die te vergelijken is met de ‘pas-toe-of-leguit’- standaarden van de overheid (zie: ‘Over open standaarden’ van het Forum Standaardisatie). Op dit moment bevindt DUTO zich in de consultatiefase voorafgaand aan de interbestuurlijke vaststelling. Mogelijk volgt daarna vastlegging als voorschrift in wet- en regelgeving. De termijn en scope voor vaststelling van de interbestuurlijke afspraak en het juridische voorschrift zijn nog niet bepaald. Formele vaststelling zal niet eerder dan in 2017 zijn. Eerst zullen de toepasbaarheid en effectiviteit van DUTO in de praktijk worden getoetst en waar nodig verbeterd, zodat er voldoende onderbouwing is voor formele vaststelling.

 

Suzi.Szabo@nationaalarchief.nl, Suzi Szabó is adviseur Digitale advisering bij het Nationaal Archief.

Andre.Plat@nationaalarchief.nl, André Plat is projectcoördinator Innovatie Archief 2020 bij het Nationaal Archief.


Meer weten over Duto? Over de kwaliteitseisen, en/of over de achtergronden en status van DUTO? Kijk op http://wiki.nationaalarchief.nl/pagina/DUTO:Over