De aanloop
Op 17 oktober 2003 heeft de Minister van VROM – als uitwerking van het Hoofdlijnenakkoord van het toenmalige kabinet uit 2002 – haar voorstel voor herijking van de VROM-regelgeving naar de Tweede Kamer gestuurd. Toen werd nog gesproken over het komen tot een integrale ‘VROM-vergunning’ als product van de herijkingsoperatie, die onder meer zou moeten leiden tot vermindering van administratieve lasten voor burgers en bedrijven.
De aanloop
Op 17 oktober 2003 heeft de Minister van VROM – als uitwerking van het Hoofdlijnenakkoord van het toenmalige kabinet uit 2002 – haar voorstel voor herijking van de VROM-regelgeving naar de Tweede Kamer gestuurd. Toen werd nog gesproken over het komen tot een integrale ‘VROM-vergunning’ als product van de herijkingsoperatie, die onder meer zou moeten leiden tot vermindering van administratieve lasten voor burgers en bedrijven.
ICT zou daarbij een belangrijke rol gaan spelen. De herijkingsbrief zegt hierover: “Daarnaast zullen de administratieve lasten worden teruggebracht door andere maatregelen, waaronder het bevorderen van de toepassing van ICT en e-governance. De VROM-vergunning zou bij uitstek kunnen worden ondersteund met ICT in de vorm van een virtueel één-loket en het toegankelijk maken van alle benodigde informatie. Het realiseren van een dergelijke ondersteuning zou gezamenlijk met de ministeries van BZK en EZ moeten worden uitgevoerd.”
Nu eind 2009 (inmiddels zes jaar na dit herijkingsvoorstel) kennen we allemaal de Wabo als het wetgevingskader voor deze VROM-vergunning, die later omgedoopt is tot Omgevingsvergunning en het Omgevingsloket online als het in 2003 aangekondigde ICT-instrument (virtueel één-loket). Wat toen nog niet werd voorzien, of doorzien, is dat de herverkaveling van het vergunninglandschap voor de gebouwde omgeving ook zou leiden tot complexe discussies over de herverkaveling van het bestuurlijke landschap in Nederland. Maar daarnaast en daardoor ook over nieuwe vormen van interbestuurlijke samenwerking, die nog hun vorm moesten vinden, waarbij de nieuwe rollen van bevoegd gezag en adviserende overheid een bestuurlijke innovatie betekenden.
Te midden van deze jarenlange dynamische ontwikkeling ontwierp het ministerie van VROM een concept voor het digitale Omgevingsloket, waarin ook een Dossiermodule was opgenomen voor tijdelijke opslag van de digitale aanvraag voor de Omgevingsvergunning met alle bijbehorende bijlagen. De bouw van het digitale Omgevingsloket werd medio 2007 gestart.
Het strijdtoneel
Terugkijkend op ruim twee jaren ontwikkeling van het Omgevingsloket online vallen een aantal zaken op die hier belicht worden, omdat ze zicht geven op het speelveld waarin de vragen naar spelregels voor Wabo-DIV zijn ontstaan.
Het Omgevingsloket online heeft een aantal belangrijke stakeholders, waardoor bepaald wordt in welke richting het loket ontwikkeld wordt. De wetgevers blijken in de praktijk de belangrijkste invloed op de inrichting van het loket te hebben uitgeoefend. Dit leidt ertoe dat het accent vooral ligt op de voorkant van het loket richting aanvrager en de nadruk ligt op de juridische juistheid van de vragenboom en op de kenniskant van het loket.
Andersom is er daarom minder aandacht voor de proceskant van het loket, omdat in de perceptie van het ministerie van VROM het loket vooral een aanvraagmachine is en het proces vooral een verantwoordelijkheid van gemeenten, waterschappen en provincies is, waarvoor de afhandeling grotendeels in de backoffices plaatsvindt.
Vanuit de 80/20-regel kan de conclusie niet anders luiden dan dat de kenniskant van het Omgevingsloket online 80% van de aandacht, het geld en de energie heeft gekregen bij de ontwikkeling van het Omgevingsloket online en de proceskant slechts de resterende 20%.
Ofwel: het Omgevingsloket online is vooral een kennismachine en niet of marginaal een procesmachine. Dat klopt ook als je meer in detail naar de proceskant kijkt: er zit geen workflow in het loket en ook geen DMS.
Signaal voor het minder aandacht geven aan de proceskant van het loket is dat het ministerie van VROM niet van meet af aan ingestoken heeft op consensus over het Wabo-procesmodel. Als er sprake is van een overheersend belang van het Wabo-proces voor de inrichting van het Omgevingsloket zou dat vanaf het ontwerp van het loket een onlosmakelijk onderdeel geweest moeten zijn van de ontwerpcriteria: het loket voldoet aan een standaard Wabo-procesmodel.
Dit verklaart ook dat in 2008 het besef begon te ontstaan bij VNG en IPO dat aan de proceskant van het loket nog weinig invulling was gegeven aan het uitwerken van de digitale dossier-vorming voor de Wabo.
Daarbij speelt op de achtergrond het wisselende perspectief op de invoeringsdatum van de Wabo, die steeds vooruitgeschoven werd en daarnaast het open speelveld van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenten en provincies, wat inmiddels in de tweede helft van 2009 is uitgemond in de zogenaamde Package Deal.
De weg naar spelregels
VNG en IPO hebben het initiatief genomen in 2008 om in samenwerking met alle belanghebbenden bij het Wabo-proces te gaan werken aan spelregels voor de digitale dossiervorming van de Wabo, kortweg Wabo-DIV genoemd. In feite kan je dit karakteriseren als een poging achteraf om de proceskant van het Omgevingsloket online te gaan beschrijven met de eisen, die er vanuit de opslag, het beheer en de archivering van digitale dossiers bestaan. In ICT-termen zou je dit reverse engineering noemen, want feitelijk worden in de spelregels Wabo-DIV de ontwerpeisen vastgelegd, waaraan de proceskant van het Omgevingsloket online moet voldoen.
Dit werd uiteindelijk ingericht als een werkprogramma, de Uitvoeringsagenda Wabo-DIV, waarvoor in 2008 een begeleidingsgroep Wabo-DIV met een vertegenwoordiging van alle belanghebbenden werd ingesteld.
Belangrijk referentiekader voor deze Uitvoeringsagenda Wabo-DIV was het onderzoek van het Nationaal Archief naar de archiefwaardigheid van het Omgevingsloket online, waarover eerder in Od is gerapporteerd (september, 2009). De Uitvoeringsagenda Wabo DIV werd in juni 2009 door de Stuurgroep Wabo, het hoogste bestuurlijke orgaan voor de Wabo onder leiding van de plaatsvervangend Secretaris-Generaal van het ministerie van VROM, Saskia Borgers, vastgesteld.
De onderwerpen van de Uitvoeringsagenda Wabo-DIV vormen de pijlers, waarmee de spelregels voor Wabo-DIV vorm moeten krijgen en die tevens het fundament leggen onder de proceskant van het Omgevingsloket online.
Deze pijlers zijn:
A de systeembeschrijving van het Omgevingsloket online;
B de generieke beheerregeling van het Omgevingsloket online;
C het instructieboek Wabo-DIV;
D de Wabo-selectielijst;
E advies van het programma Nederland Open in Verbinding (NoiV) over bestandsformaten;
F de voortoets volgens NEN 2082 van het Omgevingsloket online;
G de generieke substitutieregeling.
Stand van zaken van de pijlers
In de begeleidingsgroep Wabo-DIV is een taakverdeling afge sproken bij de uitvoering van de pijlers van de Uitvoeringsagenda Wabo-DIV. Het ministerie van VROM heeft de regie over de pijlers A (systeembeschrijving), E (advies vragen aan NoiV over bestandsformaten) en F (voortoets NEN 2082). De voortoets NEN 2082 zal door een onafhankelijk bureau worden uitgevoerd op de volledige Wabo-versie van het Omgevingsloket online (release 2.1 of 2.2) en de resultaten zullen in het eerste kwartaal 2010 beschikbaar komen. Dat geldt ook voor de systeembeschrijving en het advies van NoiV over bestandsformaten. Voor de pijlers B, C en D hebben IPO en VNG gezamenlijk de regisseursrol.
Omdat de praktijk daarbij leidend is richten alle ogen zich op het instructieboek Wabo-DIV, dat door de Vereniging Stadswerk wordt opgesteld en dat een praktijkrichtlijn wordt, waarmee de basis wordt gelegd voor de generieke beheerregeling. Beide zullen naar verwachting in het tweede kwartaal van 2010 worden opgeleverd. In de generieke beheerregeling ligt de nadruk op de vast legging van verantwoordelijkheden, terwijl in het instructieboek Wabo-DIV het uitvoerende werk wordt beschreven.
De Wabo-selectielijst is na een inventarisatie van de Basisselectiedocumenten (BSD’s), die door de Wabo geraakt worden, vertaald in de aanpassingen aan de selectielijsten van gemeenten (via de VNG Archiefcommissie) en van provincies (via IOG-DIV). In november 2009 zijn hiervoor de voorstellen bij IPO en VNG vastgesteld en gaan nu de formele procedure in om door het ministerie van OCW vastgesteld te worden. Dit moet nog vóór 1 juli 2010 afgerond kunnen worden.
De generieke substitutieregeling is een urgente pijler, waarvoor een beroep is gedaan op het Nationaal Archief en op LOPAI om hiervoor in 2010 met een voorstel te komen.
Waar gaan we met Wabo-DIV naar toe?
Door de invoering van de Omgevingsvergunning (Wabo) wordt de aandacht gevestigd op de samenwerking en de daarmee verbonden samenhang van de gegevensuitwisseling en de onderlinge transacties in de bouwketen en in de overheidsketen. Anders gezegd: de Wabo creëert een nieuw schakelpunt tussen de bouwketen en de overheidsketen. Vanuit de levenscyclus van een gebouw zullen op verschillende tijdstippen (life events) transacties getriggerd worden op het snijvlak van de bouwketen en de overheidsketen, bijvoorbeeld bij de initiële bouw, bij opeenvolgende verbouwingen en uiteindelijk bij de sloop.
In de zich steeds verder ontwikkelende digitale wereld vindt hier een mapping plaats op de volgende gebieden:
A een transactiemodel, dat aangeeft wie wanneer handelt met welke actoren vanuit specifieke verantwoordelijkheden;
B een procesmodel, dat aangeeft in welke volgorde en met wie door de actoren processen worden uitgevoerd;
C een productmodel, dat het object vastlegt zodanig dat het bruikbaar is voor zowel het transactiemodel als het procesmodel;
D een berichtenmodel, dat aangeeft welk berichtenverkeer plaatsvindt in het transactiemodel en in het procesmodel;
E een digitaal gebouwdepot, waarin zowel transactiemodel, procesmodel, productmodel en berichtenmodel afdrukken opslaan, zodat er een digitaal historisch gebouwarchief ontstaat, waarin zowel transacties als processen, berichten en productmodellen zijn opgeslagen en terug te vinden (reconstrueerbare levenscyclus).
Eindbeeld (stip op de horizon) van de huidige ontwikkelingen is dat we onvermijdelijk een digitaal gebouwdepot nodig hebben, dat zowel binnen de private context van de bouw als binnen de publieke context van de overheid een belangrijke rol gaat spelen.
Uitdaging daarbij is dat beide contexten kunnen komen tot zodanige samenwerking dat er een publiekprivaat digitaal gebouw-depot gaat ontstaan, dat zowel binnen de private context als binnen de publieke context bruikbaar is en voldoet aan wettelijke en andere eisen.
Welke stappen moeten er in 2010 worden gezet?
Wabo-DIV anno 2009 is een eerste verkenning van dit terrein van toenemende digitalisering zowel bij het bouwproces als bij het verlenen van vergunningen, toezicht en handhaving. Een van de lessons learned van de Wabo-DIV-ontwikkeling tot nu toe is dat we niet kunnen zonder een goede en gedeelde procesbeschrijving. Een Wabo-loket zonder een Wabo-proces kan niet leiden tot goede afspraken over samenwerking en het delen van informatie, documenten en dossiers.
Daarnaast is er behoefte aan een gedeelde visie welke richting de digitalisering rond de Wabo opgaat. Nu is alle energie gericht op het afronden en in gebruik nemen van het Omgevingsloket online, maar de langeretermijnagenda zijn we daarbij uit het oog verloren.
En om die langeretermijnagenda ook gemeenschappelijk eigendom te laten zijn van alle belanghebbenden is er dringend behoefte aan een level playing field.
Zolang er sprake is van een Omgevingsloket, dat eigendom is van het ministerie van VROM en het Wabo-proces, dat eigendom is van de gemeenten, provincies en waterschappen, is er geen sprake van een level playing field. Randvoorwaarde is dat er een gemeenschappelijk eigenaarschap gaat ontstaan van zowel het Wabo-proces als van het bij dat Wabo-proces behorende Wabo-loket. Dan kan ook de Wabo-DIV binnen dat gedeelde eigenaarschap tot echte bloei komen, omdat een aantal onzekerheden dan drastisch gereduceerd kan worden.
Een van de onzekerheden van de digitalisering van werkprocessen bij gemeenten, provincies en waterschappen is tenslotte helderheid over de randvoorwaarden voor het overgaan op digitale moederdocumenten, zodat de papieren versies kunnen verdwijnen. Landelijk geldende substitutieregels kunnen daar een belangrijke rol bij spelen. De ogen zijn daarbij gericht op het Nationaal Archief en de LOPAI.
Ir. Jacques Duivenvoorden is directeur-eigenaar van het adviesbureau J.J. Duivenvoorden Consultancy in Den Haag. Van 1 september 2008 tot 1 juli 2009 was hij in opdracht van het ministerie van VROM kwartiermaker en programmamanager van de Uitvoeringsagenda Wabo-DIV en voorzitter van de begeleidingsgroep Wabo-DIV.
