1 juni 2009

Standaarden voor interoperabiliteit binnen de e-overheid (1)

image for Standaarden voor interoperabiliteit binnen de e-overheid (1) image

Wat is een standaard?

Wat is een standaard?
Onder een ‘standaard’ wordt in dit artikel verstaan: een waarde of een procedure die binnen een bepaalde kring feitelijk wordt erkend en nageleefd. Een feitelijke (de facto) standaard kan zijn gebaseerd op stilzwijgende, niet-afdwingbare afspraken. Wij spreken over een industriestandaard wanneer een waarde of procedure van een of meer aanbiedende partijen feitelijk wordt geaccepteerd door afnemers. Van een formele (de jure) standaard is sprake wanneer een erkend en boven de partijen staand gezag een waarde of een procedure vaststelt en uitdraagt of – al dan niet onder sanctiedreiging – verplicht stelt.

Er is, naast een onderscheid tussen feitelijke en formele standaarden, ook een onderscheid te maken tussen gesloten en open standaarden. Bij een gesloten standaard berust de bron bij één partij die zich alle rechten op het gebruik van de bron voorbehoudt. Bij een als zodanig erkende open standaard is de bron gepubliceerd en is hergebruik toegestaan zonder dat daarvoor prohibitieve financiële of andere drempels worden opgeworpen; een open standaard wordt door een onafhankelijke, niet aan één aanbieder of groep van alleen aanbieders gebonden, ‘community’ onderhouden.

Standaardisatieproces en -beleid voor de e-overheid
Op elk denkbaar terrein gelden tientallen, zo niet honderden, standaarden. Kenmerkend voor een goede standaard is de vanzelfsprekende, algemene acceptatie in het sociale en economische verkeer. Wie vraagt zich nog af of ‘uur’ of ‘meter’ wel afdwingbare standaarden zijn, of de afmetingen van een creditcard of zeecontainer, of de streepjescode op een verpakt product? Op het terrein van de e-overheid zijn de waarden en procedures (nog) niet zo vanzelfsprekend. Voor het College en het Forum Standaardisatie3 ligt er dan ook de belangrijke taak duidelijk te maken welke standaarden door (semi)publieke instellingen (bij voorkeur) gebruikt moeten worden in hun onderlinge informatie-uitwisseling en de informatie-uitwisseling met burgers en bedrijven. 

Het College heeft onder meer tot taak, in kaart te brengen en aanbevelen te doen aan de minister van Economische Zaken (en de bewindslieden van BZK, Financiën en SZW) van al dan niet open standaarden die overheden kunnen hanteren voor de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheden, bedrijven en burgers en het gebruik van open standaarden in deze gegevensuitwisseling te bevorderen en te coördineren. Het Forum ondersteunt en adviseert het College. Het doet – onder meer – voorstellen betreffende het gebruik van al dan niet open standaarden; onderzoekt ontbrekende of achterblijvende standaarden en mogelijkheden om – met toepassing van al dan niet open standaarden – de synergie tussen toepassingsgebieden te versterken en daarmee effectiviteits- en efficiëntievoordelen te behalen. Het Forum onderhoudt een overzicht van beschikbare en in ontwikkeling zijnde standaarden en adviseert over het ontwikkelen en toepassen van de Nederlandse Overheids Referentie Architectuur (NORA).

College en Forum spelen aldus een belangrijke rol bij het tot stand brengen en het bevorderen van het volgen van open standaards en – waar mogelijk – ontwikkelen van open source software. De strategie die daarbij wordt gevolgd is ontleend aan het advies Open Standaarden en Open Source4 en getuigt van openheid en pragmatisme. Openheid, omdat iedere belanghebbende partij standaarden kan voordragen voor een openbare review. Het Forum adviseert het College over de uitkomsten van de review, waarna het College de standaard voordraagt voor plaatsing op de lijst van open standaarden. Pragmatisme, omdat vervolgens de regel ‘pas toe of leg uit’ (comply or explain and commit) wordt gehanteerd: de standaard is verplicht; voor het nog niet onmiddellijk volgen van de standaard kunnen redenen worden aangevoerd. Van pragmatisme getuigt ook het feit dat naast deze lijst van verplichte standaarden, waarvoor het ‘pas toe of leg uit’-beleid geldt, ook een richtinggevende lijst met (momenteel achttien) veelgebruikte en daarom aanbevolen (open) standaarden is aangelegd.
Het ‘pas toe of leg uit’-beleid is verankerd in het Nationaal Uitvoerings Programma dienstverlening en e-overheid ‘Burger en Bedrijf Centraal’.5 Volgens dit NUP heeft 75% van de mede overheden vóór het eind van 2009 een beleid met betrekking tot open standaarden en open source software vastgesteld. Het actieprogramma Nederland Open in Verbinding biedt daarbij concrete ondersteuning.6 Een belangrijk uitgangspunt is overigens dat keuzen voor open standaarden en open source software niet leiden tot hogere administratieve lasten of onoverkomelijk ongemak voor burgers en bedrijven.

Eerlijk zullen we alles delen
In het kader van haar advies- en onderzoeksfunctie heeft het Forum Standaardisatie opdracht gegeven, de ontwikkelingen met betrekking tot interoperabiliteit in beeld te brengen. Het resultaat is een omvangrijke bundel opstellen onder de titel ‘Eerlijk zullen we alles delen, Verkenningen naar interoperabiliteit’.7 De gezaghebbende auteurs, die alle aspecten van interoperabiliteit vanuit verschillende optieken benaderen, hebben deze bundel gemaakt tot verplichte kost voor ieder die te maken heeft met het interoperabiliteitsvraagstuk binnen de e-overheid.

Het boek bevat een eerste serie bijdragen onder de verzamel naam ‘Blikopeners’. De eerste eye-opener – voor wie geneigd is te denken dat een standaard vooral iets ‘technisch’ is – is dat het vooral gaat om inhoudelijke begrippen, om het verbinden van domeinen die domein-eigen, in sectorale wetgeving verankerde, begrippen kennen. Elk begrip ontleent zijn betekenis aan de domein-context. Omwille van interoperabiliteit moet worden afgesproken wie welke gegevens bijhoudt, wat eronder wordt verstaan en onder welke condities – die verkeerde interpretaties moeten voorkomen – ze mogen worden hergebruikt. Dat is iets anders dan het gelijkschakelen van begrippen over alle domeinen heen: dat zal niet lukken en dat moet men niet eens wíllen. Een realistische kijk op autonomie van domeinen en bestuurslagen leidt tot het inzicht dat je moet standaardiseren wat echt moet, wat echt nodig is voor uitwisseling tussen domeinen. Er moet ruimte zijn voor voortschrijdend inzicht: begrippen veranderen ook in de tijd, met de voortdurende verandering van bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen. Wie nu nog meent dat standaarden voor altijd en overal door technocraten worden gezet, zijn deze eerste blikopeners ontgaan. Standaarden vragen om dynamisch beheer, om voortdurende aanpassing aan nieuwe omstandigheden. Een standaard die niet wordt onderhouden, gaat dood als een taal die niet meer wordt gesproken.

kees.duyvelaar@vng.nl


1 Od 2009, nrs. 2 en 3.
2 Interoperabiliteit; definitie ontleend aan Towards a Dutch Interoperability Framework, RAND, 2007.
3 Het College en het Forum Standaardisatie zijn ingesteld bij het besluit van de Minister van Economische Zaken van 27 maart 2006, Stcrt. 7 april 2006.
4 Open Standaarden en Open Source, onderzoek ter ondersteuning van gewenste beleidsintensivering; VKA (Van den Assem, Duivenvoorden, Minnecré en Schalken), juni 2007.
5 Het Nationaal Uitvoerings Programma dienstverlening en e-overheid, ‘Burger en Bedrijf Centraal’ is door rijk, provincies, gemeenten en waterschappen overeengekomen met hun verklaring van 1 december 2008.
6 Het actieplan ‘Nederland open in Verbinding’ is op 19 september 2007 door de staatssecretarissen van EZ en BZK aangeboden aan de Tweede Kamer.
7 Eerlijk zullen we alles delen, verkenningen naar interoperabiliteit, Sander Zwienink en Pieter Wisse (red.); uitgave van GBO.Overheid/Bureau Forum Standaardisatie, 2008; ISBN 978-90-79490-02-8.