1 juli 2009

Standaarden voor interoperabiliteit binnen de e-overheid (2)

image for Standaarden voor interoperabiliteit binnen de e-overheid (2) image

Hoewel in ‘Eerlijk delen’ 34 nogal uiteenlopende bijdragen zijn opgenomen, is er steeds een duidelijke rode draad. Voor een goed functionerende elektronische overheid is het noodzakelijk dat overheidsinformatiesystemen informatie zonder belemmeringen – maar wel binnen wettelijke kaders en normen – kunnen uitwisselen. De mate van ‘interoperabiliteit’ wordt bepaald door de mate waarin wordt voldaan aan standaards op functioneel, semantisch en technisch niveau.

Hoewel in ‘Eerlijk delen’ 34 nogal uiteenlopende bijdragen zijn opgenomen, is er steeds een duidelijke rode draad. Voor een goed functionerende elektronische overheid is het noodzakelijk dat overheidsinformatiesystemen informatie zonder belemmeringen – maar wel binnen wettelijke kaders en normen – kunnen uitwisselen. De mate van ‘interoperabiliteit’ wordt bepaald door de mate waarin wordt voldaan aan standaards op functioneel, semantisch en technisch niveau. De interoperabele elektronische overheid biedt grote meerwaarde: betere dienstverlening, striktere handhaving, grotere transparantie, lagere kosten. Over deze verschillende meerwaarden gaan de meeste van de bijdragen, waaruit wij een kleine selectie maken.

Metafoor
In een van zijn bijdragen karakteriseert Pieter Wisse ‘de elektronische overheid’ als metafoor voor de vernieuwing van het openbaar bestuur. Daarbij maakt hij onderscheid tussen de ‘ene’ en de ‘aparte’ overheid. De ‘aparte’ overheid verricht specifieke handelingen voor burgers en bedrijven, zoals dienstverlening. Deze ‘elektronische overheid’ is behoorlijk vergevorderd, maar sterk verticaal geïntegreerd. De ‘ene’ overheid staat voor het algemeen belang en daarmee ook voor de gemeenschappelijke infrastructuur, die horizontaal verbindt. De ‘ene’ overheid blijft nog achter en dat klopt: de elektronische overheid als interoperabel stelsel, is nog volop in ontwikkeling. 

Samenhang
Olf Kinkhorst stelt vast dat de ICT-voorzieningen van de overheid nog vooral aanbod gedreven zijn, vanuit één of enkele overheidsorganisaties. Niet vanuit de totale overheid, kijkend naar het totale belang van de burger. Er moet een omslag in denken en organiseren plaatsvinden, van ‘tunnelblik’ naar ‘burgervisie’. Daarin staan de ‘life-events’ – wat een burger zoals kan meemaken – centraal.
Kinkhorst vindt het idee van basisregistraties op zichzelf niet slecht. Maar als zij niet zijn ingebed in een samenhangbrengend stelsel, ontstaan er evenveel virtuele loketten als er in het verleden fysieke loketten waren. Ook het idee van gedeelde ‘dossiers’ – het klantdossier, kinddossier, patiëntendossier – is niet slecht, maar moeilijk uitvoerbaar. Het probleem is de complexiteit die het moeilijk maakt te bepalen waar een dossier begint en eindigt. Ook het ketendenken – denken in termen van voorspelbare, logistieke ketens – leidt tot een onderschatting van complexiteit. Als voorbeeld van toegepaste burgervisie noemt Kinkhorst ‘Mijn Haagse Huwelijk’. Op deze portal vindt de burger, die over enige e-vaardigheid beschikt, alles rond het life-event ‘trouwen’. 

Schending
Heleen Dupuis en Anne-Wil Duthler confronteren ons met de vraag, die het elektronisch kinddossier oproept: of het echt de bedoeling kan zijn, zonder enige indicatie of van tevoren al vaststaande noodzaak, 1.185 gegevens per kind vast te leggen. Is dat geen buitenproportionele schending van de privacy; immers in 95% van de gevallen is er geen sprake van enige noodzaak tot hulpverlening. Is het dan niet beter te werken met verwijsindexen, waar signalen die duiden op werkelijke risico’s, samenkomen en die voorkomen dat hulpverleners langs elkaar heen werken. 

Vertrouwen
Vertrouwen is de kurk waarop de interoperabele elektronische overheid drijft. Dat wordt helder betoogd door Anne-Wil Duthler en Peter Waters. De overheid wil – goedbedoeld, om de burger te kunnen helpen en beschermen – alles van de burger weten. Zij neemt daarmee een kennisvoorsprong die bij de burger een gevoel van onmacht en afhankelijkheid kan oproepen. De machtsverhouding is dan scheef. Vertrouwen moet het uitgangspunt zijn. Burgers hebben vertrouwen in een overheid, waar zij met hun vragen terecht kunnen, die niet naar de bekende weg vraagt, die zich niet voor de gek laat houden, die deskundig is, niet méér kost dan nodig is en niets te verbergen heeft. Dat laatste – transparantie, openbaarheid – is bij veel politici een moeilijk punt. ‘In principe’ is alles openbaar, maar je moet er wel om vragen en vaak ook nog voor betalen. Andere eisen die aan de informatiehuishouding van de overheid gesteld moeten worden, wil de burger daarin vertrouwen kunnen hebben, zijn bewijskracht, vertrouwelijkheid en voorspelbaarheid. 

Effectiviteit
Arre Zuurmond en Paul Oude Luttinghuis constateren dat de overheid, met interoperabele informatiesystemen, een steeds grotere greep op de samenleving krijgt maar zonder dat daarvoor één kabinetsverantwoordelijkheid wordt genomen. Volgens art. 44 van de Grondwet is elke minister verantwoordelijk voor het eigen departement. Daar kan aan worden toegevoegd dat ook de medeoverheden ieder hun eigen verantwoordelijkheden dragen en dat veel, waar de talloze Zelfstandige Bestuurs Organen (ZBO’s) precies voor verantwoordelijk zijn, heel diffuus is. Het is wel kenmerkend voor de Nederlandse bestuurscultuur dat er niet gewerkt wordt vanuit één dwingende blauwdruk; dat zou een verstikkend keurslijf zijn. Bij gebrek aan één blauwdruk staat of valt interoperabiliteit met onderlinge afspraken.
In de bestuurlijke verhouding past inmenging in de eigen autonome informatiehuishouding niet: de afspraken zullen moeten gaan over de informatierelaties tussen overheidsorganisaties. Het is essentieel die afspraken op het juiste niveau te regelen. Niet alle afspraken kunnen centraal worden belegd – dat past niet in de bestuurscultuur –, maar het is ook ondenkbaar dat tussen alle overheden bilaterale afspraken worden gemaakt – er zijn zo’n 1600 overheidsorganisaties. Luttinghuis en Zuurmond vinden dat afspraken vooral gericht moeten zijn op effectiviteit, niet primair op verbetering van de interne efficiëntie. 

Gedeelde dossiers
Merijn van der Zalm en Frans van den Dool belichten de noodzaak van het delen van dossiers. Dat is in vakinhoudelijke zin al moeilijk te realiseren, waarbij bestuurders ook nog eens vaak de technische mogelijkheden overschatten. Maar de afspraken die daarover tussen organisaties moeten worden gemaakt, kunnen politiek heel gevoelig liggen en grote gevolgen hebben voor de interne efficiency. Ook bij de burger kan het delen van zijn dossier door meer overheidsorganisaties gevoelig liggen. Is het dus niet begrijpelijk dat het voor bestuurders moeilijk is te kiezen tussen het (geheel of gedeeltelijk) delen van dossiers of dossiers binnen de verantwoordelijkheid te houden. Daarbij speelt mee de vrees, dat informatie uit gedeelde dossiers in een andere context onjuist geïnterpreteerd wordt, of oneigenlijk – verwijderd van de oorspronkelijke doelbinding – wordt gebruikt. 

Vermindering van lasten
Rex Arendsen laat in zijn bijdrage zien hoe binnen de overheid, al sinds het midden van de jaren tachtig, verschillende elkaar opvolgende programma’s (mede) gericht waren en zijn op vermindering van administratieve lasten door slimme inzet van ICT. Interoperabiliteit, het snel, betrouwbaar en massaal kunnen uitwisselen van (financiële) gegevens, zou moeten leiden tot grote kostenbesparingen, zowel aan de kant van de overheid als aan de kant van bedrijven en burgers. Is die belofte uitgekomen? Ja, maar niet helemaal. De eerste winst met relatief eenvoudige maatregelen is wel bereikt: een lastenvermindering van 20% oftewel € 3,2 miljard per jaar is onder de kabinetten Balkenende tot 1 maart 2007 behaald – waarbij men zich natuurlijk moet afvragen hoe dat is gemeten en wie die lastenreductie ook echt vóelt. De laatste jaren, waarin de maatregelen en ICT-projecten steeds complexer zijn geworden, blijkt dat zij ook grotere risico’s – implementatieproblemen – met zich meebrengen waardoor op korte termijn de administratieve lasten juist op kunnen lopen. 

In de volgende Od passeren nog enkele bijdragen aan ‘Eerlijk delen’ de revue; daarna sluiten wij af met een overzicht van door het College Standaardisatie vastgestelde en aanbevolen open standaarden, die de interoperabiliteit van overheidsinformatiesystemen moeten bevorderen.

Kees.duyvelaar@vng.nl 


1 Eerlijk zullen wij alles delen, verkenningen naar interoperabiliteit. Sander Zwienink en Pieter Wisse (redactie) met bijdragen van Rex Arendsen, Jochem Baud, Ton van Bergeijk, Wijnand Derks, Frans van den Dool, Nathan Ducastel, Heleen Dupuis, Anne-Wil Duthler, Simone Fennell, Jan Grijpink, Lex Heerink, Lieneke Jongeling, Olf Kinkhorst, Gerard Kramer, Piet van der Kieke, Leo Kuunders, Ben van Lier, Kees Louwerse, Steven Luitjens, Rob Meijer, Og van Megchelen, Thomas Osinga, Paul Oude Luttighuis, Yola Park, Victor de Paus, Matt Poelmans, Peter Potgieser, Jeff Rothenberg, Adrie Spruit, Jan van Til, Peter Waters, Nico Westpalm van Hoorn, Merijn van der Zalm en Arre Zuurmond. Uitgegeven door GBO.Overheid, 2008. ISBN 978-90-79490-02-8.