Standaarden voor interoperabiliteit binnen de e-overheid (3)

Federatieve (dienstverlenende) overheid 
Voor de dienstverlenende elektronische overheid is de bijdrage van Adrie Spruit – een van de architecten achter GEMMA, de GEMeentelijke Model Architectuur – van groot belang. Hij gaat in op de implicaties van het rapport van de Commissie Jorritsma, getiteld ‘Publieke dienstverlening, professionele gemeenten’ (2005). In de visie die deze VNG-commissie ontvouwt zijn gemeenten in 2015 dé toegangspoort tot de gehele overheid. Kan dat wel?

Federatieve (dienstverlenende) overheid 
Voor de dienstverlenende elektronische overheid is de bijdrage van Adrie Spruit – een van de architecten achter GEMMA, de GEMeentelijke Model Architectuur – van groot belang. Hij gaat in op de implicaties van het rapport van de Commissie Jorritsma, getiteld ‘Publieke dienstverlening, professionele gemeenten’ (2005). In de visie die deze VNG-commissie ontvouwt zijn gemeenten in 2015 dé toegangspoort tot de gehele overheid. Kan dat wel?

Natuurlijk zullen gemeenten niet zelf de enorme aantallen klantcontacten die er nu zijn met uitvoeringsorganisaties – zoals de Belastingdienst, het UWV en de SVB – zelf afhandelen. Het is ook een illusie te menen dat gemeenten alle klantcontacten in hun frontoffices volledig zullen afdoen. Er zal zich een nieuwe administratieve logistiek ontwikkelen die klantcontacten vanuit de gemeentelijke frontoffice distribueert naar verschillende organisatieonderdelen binnen en buiten de gemeenten, en de afhandeling daar weer integreert. Niet alleen gemeenten ontwikkelen daarvoor klantcontactkanalen, er zijn ook andere portalen in ontwikkeling waar klantcontacten worden geconcentreerd:

• portals van de grote uitvoeringsorganisaties, zoals de Belastingdienst;
• themagerichte, sectorale portals, van per thema verschillende (samenwerkende partijen) zoals www.ruimtelijkeplannen.nl en www.werk.nl;
• overheidsbrede portals zoals www.overheid.nl, www.mijnoverheid.nl, www.antwoordvoorbedrijven.nl en www.postbus51.nl;
• tal van portals waar bedrijven – al dan niet in samenwerking met de overheid – informatie, producten en diensten aanbieden die samenhangen met een life-event, zoals huwelijk, kinderen krijgen, van baan veranderen, overlijden enzovoorts.

Naast bundeling en integratie speelt een andere administratief logistieke ontwikkeling, namelijk specialisatie. De samenleving wordt zo complex dat de vraag naar gespecialiseerd advies toeneemt. En tenslotte is er een ontwikkeling waarneembaar die van het onpersoonlijke internet- en callcenter-contact weer gaat in de richting van persoonlijke contacten. Spruit signaleert dat de Sociale Verzekeringsbank in 2007 besloot de callcenters af te schaffen.
Alles kan dus niet in één interoperabel systeem. Per sector zullen de behoeften en de mogelijkheden variëren, zowel aan de vraag- als aan de aanbodkant. Dat vraagt om per sector verschillende administratief logistieke oplossingen. Voor de samenhang en uitwisseling tussen de sectoren ziet Spruit een federatieve inrichting van de overheid ontstaan. Hoe interoperabiliteit in dit federatieve verband van sectoren bereikt moet worden, is volgens hem nog niet in alle opzichten duidelijk. Wel ziet hij zes belangrijke thema’s:

1. het uitsplitsen en routeren, over organisatiegrenzen heen, van af te handelen (aan)vragen en het na behandeling weer bundelen van de deelresultaten. Dit speelt bij Omgevingsloket Online, ter uitvoering van de Wabo, die verschillende terreinen als ruimtelijke ordening, milieu en waterbeheer omvat.
2. zaakgericht werken op federatief niveau. Bestaande systemen voor zaakgericht werken zijn gericht op de werkprocessen binnen de eigen organisatie. Moeten er hiërarchieën van zaaksystemen komen, waar centrale systemen de satelliet-systemen aansturen?
3. dossiers en basisgegevens op federatief niveau. De ontwikkeling van bovensectorale, landelijke basisregistraties staat in de steigers. Uitwisseling van gegevens met webservices is in ontwikkeling. Maar er zijn nog niet veel herbruikbare webservices en er zijn nog maar nauwelijks oplossingen om over de grenzen van organisaties heen te werken met zaakdossiers, aan de hand waarvan achteraf, en gedurende het proces, de (keten)procesgang kan worden gereconstrueerd en verantwoord. Centrale dossiers lijken een goede oplossing, maar daar zijn omvangrijke en complexe informatiesystemen voor nodig en het vermogen van de overheid om sturing te geven aan complexe ICT-systemen is begrensd. Een alternatief kan worden gevonden in de vorm van verwijsindexen.
4. specialisatie, die samenwerking eerder tegenwerkt dan bevordert en kan leiden tot bureaucratische verkokering en hoge kosten. De Nationale Ombudsman constateerde in zijn jaar verslag over 2007 dat ‘steeds meer klachten voortkomen uit het verdeeld zijn van overheidstaken over meerdere diensten’.
5. ondersteuning van de klantcontacten in een aparte frontoffice, met computergestuurde telefooncentrales en onder steunende informatiesystemen. Blijft het feit dat iedereen verantwoordelijk is voor maar één of enkele processtappen, maar niemand voor de zaak als geheel.
6. de afstand tot de burger. Internet biedt geen direct menselijk contact en creëert daardoor ook afstand. 90% van de huishoudens heeft weliswaar toegang tot internet maar dat wil niet zeggen dat de overheid via internet 90% van de bevolking kan bereiken en dat het bereik representatief is. Dat roept de vraag op of internet wel geschikt is voor democratische participatie.

Het internet van de dingen
Het nieuwe internetprotocol IPv6 biedt een bijna oneindig aantal adresseerbare adressen, wel 50.000 quadriljoen (10²⁴) per aardbewoner. Via internet kunnen eigenlijk alle dingen met een minuscule RFID-chip met elkaar worden verbonden. Deze nieuwe generatie internet wordt dan ook al het ‘internet van de dingen’ genoemd. Een vorm van interoperabiliteit die onbegrensde mogelijkheden kent, maar ook vragen oproept naar controleerbaarheid en (privacy)bescherming. Het denken in termen van Network Enabled Capabilities heeft in militaire kringen al een zekere vlucht genomen. Voor Defensie is het doel elke eenheid – of dat nu een soldaat, een vliegtuig of een fregat is – waar ook ter wereld interoperabel te maken en te voorzien van de juiste informatie, op het juiste moment. Ben van Lier – in maart gepromoveerd op dit onderwerp – schetst in zijn bijdrage de enorme mogelijkheden bij de bestrijding, de directe hulpverlening en de nazorg bij rampen en crises.

Normalisatie en standaardisatie
Wij keren weer terug naar het standaardisatieproces en het proces van normalisatie dat daaraan voorafgaat. ‘Normalisatie’ en ‘standaardisatie’ zijn begrippen die nog wel eens door elkaar gehaald worden. Ton van Bergeijk legt het verschil uit. Normalisatie is het voorbereidende en wetenschappelijk documenterende vóórwerk voor standaardisatie. Het normalisatie proces is te omschrijven als het opstellen van referentiedocumenten, gebaseerd op internationaal, regionaal of nationaal draagvlak van belanghebbende partijen volgens een internationaal geformaliseerde werkwijze. Deze referentiedocumenten worden opgesteld door nationale en internationale commissies van experts en vormen de wetenschappelijke onderbouwing van standaards. Het standaardisatieproces leidt tot toepassing van de referentiedocumenten.
In Nederland coördineert het Nederlands Normalisatie Instituut de werkzaamheden van de expertcommissies en de inbreng in internationale organisaties zoals de ISO, de International Standardisation Organisation. NEN levert normdocumenten voor een dertiental vakgebieden, waaronder bouw, kwaliteits-, arbo- en milieumanagement, elektro en ICT. Bij ICT stuiten we op de voor ons vakgebied geldende referentiedocumenten als NEN-ISO 15485 voor informatie- en archiefmanagement en NEN-ISO 27002, de Code voor informatiebeveiliging. Daarnaast worden normdocumenten geleverd voor functies; zeer bekend is NEN-ISO 9001 voor de kwaliteitsmanager.
In zijn bijdrage bepleit Bergeijk een grotere deelname van experts binnen de overheid aan het werk van NEN-normcom missies. Zeker als het gaat om de eisen, gebaseerd op de fundamentele inrichtingsprincipes van de elektronische overheid met betrekking tot interoperabiliteit, beveiliging en beheer, en eisen voor ontwerp, bouw en integratie van de bouwstenen van de elektronische overheid.

Verplichte en aanbevolen standaards
Het College Standaardisatie heeft de opdracht, daartoe geadviseerd door het Forum Standaardisatie, standaarden vast te stellen waarmee interoperabiliteit binnen de e-overheid wordt bereikt. Er wordt gewerkt aan drie lijsten:

1. een lijst met open standaarden die binnen de e-overheid verplicht zijn, waarvoor het ‘pas toe of leg uit’-principe geldt (‘comply or explain and commit’). Op deze lijst staan standaarden op het gebied van onder meer
   • beveiliging, zoals gebaseerd op NEN-ISO 27002;
   • inrichting van websites – de Webrichtlijnen, zoals vastgelegd in het Besluit Kwaliteit Rijksoverheidswebsites;
   • documenten (Open Document Format, ISO 26300 en PDF/A-1; zie hiervoor het in het volgende nummer van Od op te nemen artikel van Colin van Oosterhout);
   • uitwisselingsformaten OSB – de Overheids Service Bus, gebaseerd op de protocollen ebMS en WUS en het Standaard Uitwisselings Formaat StUF.
2. een lijst met aanbevolen standaards, waarover brede overeenstemming bestaat. Op deze lijst vinden wij standaards als FTP, HTML, HTTP, LDAP, SMTP, SQL en TCP/IP.
3. een lijst met aan te bevelen standaards, waarvan de brede overeenstemming nog aangetoond moet worden. Op deze lijst komen wij onder meer tegen: DNS, IPv6, ISO 8601 (weergave van data en tijd), Internet Publicatie Model Vergunningen, ISO 19115 (beschrijving geografische informatie), en URL. Kortom: een bonte verzameling van – in ons vakgebied – bekende en minder bekende, ook zeer technische standaards.

Dit alles is uiteraard te vinden bij het College en het Forum Standaardisatie (www.forumstandaardisatie.nl/open-standaarden).
De twee entiteiten vervullen met deze lijsten en met een publicatie als ‘Eerlijk delen’ een zeer belangrijke rol bij het tot stand brengen van interoperabiliteit binnen de e-overheid, ook op ons vakgebied.

In een volgende Od zal speciaal aandacht worden geschonken aan ‘semantische interoperabiliteit’, de uitwisselbaarheid van informatie op het niveau van ‘betekenis’, betekenis die wordt ontleend aan de context.

kees.duyvelaar@vng.nl

¹ Eerlijk zullen wij alles delen, verkenningen naar interoperabiliteit. Sander Zwienink en Pieter Wisse (redactie) met bijdragen van Rex Arendsen, Jochem Baud, Ton van Bergeijk, Wijnand Derks, Frans van den Dool, Nathan Ducastel, Heleen Dupuis, Anne-Wil Duthler, Simone Fennell, Jan Grijpink, Lex Heerink, Lieneke Jongeling, Olf Kinkhorst, Gerard Kramer, Piet van der Kieke, Leo Kuunders, Ben van Lier, Kees Louwerse, Steven Luitjens, Rob Meijer, Og van Megchelen, Thomas Osinga, Paul Oude Luttighuis, Yola Park, Victor de Paus, Matt Poelmans, Peter Potgieser, Jeff Rothenberg, Adrie Spruit, Jan van Til, Peter Waters, Nico Westpalm van Hoorn, Merijn van der Zalm en Arre Zuurmond. Uitgegeven door GBO.Overheid, 2008. ISBN 978-90-79490-02-8.