9 april 2016

Strategie voor open data

image for Strategie voor open data image

Er zijn steeds meer data beschikbaar en de maatschappelijke druk om die voor allerlei gebruik open te stellen, neemt toe. Open data zijn gratis, zonder beperkingen en vrij van (auteurs)rechten beschikbaar via internet, in een digitale, herbruikbare vorm. Het Open Data-project van het ministerie van BZK heeft al 7436 openbare, herbruikbare datasets opgeleverd – stand van zaken per 1 maart 2016.

Er zijn steeds meer data beschikbaar en de maatschappelijke druk om die voor allerlei gebruik open te stellen, neemt toe. Open data zijn gratis, zonder beperkingen en vrij van (auteurs)rechten beschikbaar via internet, in een digitale, herbruikbare vorm. Het Open Data-project van het ministerie van BZK heeft al 7436 openbare, herbruikbare datasets opgeleverd – stand van zaken per 1 maart 2016.

Meer toepassingen
Ook gemeenten als Amsterdam, Enschede, Eindhoven en Utrecht stellen lokale data als open data beschikbaar – waaronder ook raadsinformatie. Behalve Utrecht zijn daar vooral Amstelveen, Oude IJsselstreek, Den Helder en Heerde mee aan de slag gegaan. Hun project, gestart met een door Open State Foundation uitgevoerde verkenning, is opgenomen in de Digitale Agenda 2020 van de VNG en krijgt daar een vervolg. In de komende maanden worden, met meer gemeenten en met leveranciers van raadsinformatiesystemen, meer toepassingen ontwikkeld die voor alle gemeenten beschikbaar komen. Dat gebeurt in het ‘doe-spoor’. Praktijkervaring gaat leren in hoeverre normen en standaards voor de ontsluiting, de publicatie, de toegankelijkheid en de informatieveiligheid, op open raadsinformatie kunnen worden toegepast. Daar gaan experts van het Nationaal Archief, VNG/KING en BZK mee aan de slag in het ‘denk-spoor’ dat moet leiden tot breed toepasbare standaards die het mogelijk maken deze open data veelzijdig, veilig en betrouwbaar te hergebruiken – ook in de toekomst. In het Actieplan Open Overheid is de ambitie neergelegd dat alle gemeenten voor eind 2017 over die standaards kunnen beschikken.

Opendatastrategie
Open raadsinformatie is geen doel op zich, maar een middel om het openbare – in dit geval, lokale – bestuur transparant te maken zodat meer inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties zich daarbij meer betrokken kunnen voelen. Onder vele anderen pleit de Nationale Ombudsman dan ook voor het actief openbaar maken van zoveel mogelijk overheidsinformatie om zo de informatiepositie van de burger ten opzichte van de overheid te versterken en zijn vertrouwen in de overheid te vergroten. Openbaarheid en transparantie zijn belangrijke waarden in ons democratische bestel. Over die waarden heeft de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) onlangs een interessant essay uitgebracht.2

Het openbaar maken van (overheids)data stelt ons voor vragen als: ‘Wat gebeurt er met de data als ze open zijn?’, ‘Wie doet er iets mee en wat wordt ermee gedaan?’ en ‘Wat zijn de effecten van het openstellen van data, niet alleen op de korte, maar ook op de langere termijn?’. Informatieverhoudingen veranderen, maar in wiens voordeel? Hoe krachtig is de verandering en moet (of kan) de overheid daarop sturen? De metavraag daaroverheen luidt: ‘Welke normen, criteria en maatstaven hanteren we voor het beantwoorden van deze vragen, en voor het ontwikkelen van een opendatastrategie?’.

Niet alleen de overheid genereert open data, ook particuliere instellingen en de burgers zelf doen dat als zij, bijvoorbeeld, zelf de luchtkwaliteit of de geluidsoverlast in hun buurt meten. Zo ontstaat een gemeenschappelijke ‘pool’ aan open data waar overheidsdata worden gecombineerd met particulier aanbod. Die pool bevat data voor commercieel en voor maatschappelijk hergebruik. Voor commercieel hergebruik gelden de regels van de markt: als er vraag naar is, is er aan te verdienen. Voor maatschappelijk hergebruik is een verdienmodel niet eenvoudig te bedenken. Maatschappelijk hergebruik levert niet in de eerste plaats een economisch resultaat op, maar dient belangen als een beter leefmilieu, verkeersveiligheid en versterkte democratisch- bestuurlijke verhoudingen.

Vijf casestudies
In het NSOB-essay worden vijf casestudies belicht. Verbeter de buurt is een platform waar burgers zelf open data genereren over wat er in hun buurt opgeruimd, gerepareerd of anderszins verbeterd moet worden. Belangrijke input voor afdelingen Stadstoezicht en voor de Boa’s. Verbeter de buurt is meer dan een meldsysteem: het is ook een dagelijkse dialoog tussen overheid en burger. Het blijkt bij te dragen aan initiatieven van burgers onderling om het leefklimaat en het aanzien van de buurt te verbeteren.

Het Nationaal Wegen Bestand is een overzicht van alle wegen, spoorwegen en vaarwegen die in beheer zijn van rijk, provincie, gemeenten en waterschappen. Het NWB is een voorbeeld van collectief bijeengebrachte, gecombineerde open data. In combinatie met hun systemen bespaart het bestand wegbeheerders, planologen en particuliere instanties veel zoekwerk en stelt het hen beter in staat projecten in de openbare ruimte voor te bereiden. Het NWB heeft duidelijk economische waarde. Maar de kosten – die door de overheden worden gedragen – zijn niet gering en worden niet uit inkomsten gedekt.

De Energieatlas van Rotterdam en Amsterdam is samengesteld uit open data van verschillende partijen, waaronder Kadaster, RWS, Liander, TomTom, Waternet, energiebedrijven en woningbouwcorporaties. Het stimuleert hen en weer andere partijen om met energiebesparende initiatieven gericht aan de slag te gaan. Zo zijn er in de energiesector meer voorbeelden van opendatagebruik te vinden.

In de zorgsector is dat anders. Alleen gegevens over de gehele zorgsector zijn openbaar. Het NSOB-essay geeft wat voorbeelden van gegevens over behandelduur voor bepaalde aandoeningen, sterftekans in ziekenhuizen en medicijngebruik, verbijzonderd naar regio’s. Om begrijpelijke redenen wordt hier voorzichtig mee omgesprongen. Op gebruikersplatforms als patientslikeme en wehelpen delen burgers hun ervaringen: ook weer een vorm van citizengenerated data, nu niet alleen gebaseerd op feitelijke waarnemingen, maar meer op belevingsinformatie. Patiënten en cliënten maken er gebruik van om hun informatiepositie ten opzichte van de professionele zorgverlener te versterken. Professionals brengen daar tegenin dat patiënten en cliënten niet beschikken over de kennis om een goede diagnose te stellen en de kwaliteit van (alternatieve) zorg en medicijnen te vergelijken.

De risicokaart en overstroomik worden aangehaald als voorbeelden van door de overheid bijeengebrachte open data die burgers een abstract inzicht geven in risico’s die, bijvoorbeeld, van invloed kunnen zijn op de waarde van hun woning. Ook hier kan de kloof tussen de feitelijke gegevens en de beleving ervan, groot zijn. Ook van Burgernet, nl Alert en Amber Alert gaan verschillende effecten uit.

Uit analyse van deze voorbeelden blijkt dat openbaar gemaakte data (onverwachte) nieuwe gebruikswaarde hebben, maar ook dat bestaande waarde – gedoeld wordt op beschermde privacy – verloren kan gaan. Gebruikers hebben méér en moeilijk te controleren macht over openbaar gemaakte data; zij kunnen beter participeren in besluitvormings- en controleprocessen en bredere, slimmere (maar soms onjuiste) vergelijkingen maken. Aanbieders en openbaarmakers – i.c. overheden – geven macht over data uit handen en zullen daarbij zorgvuldig belangen moeten afwegen en daarbij een weldoordachte strategie moeten volgen.

Bouwstenen
Het NSOB-essay reikt daar bouwstenen en aandachtspunten voor aan:

  1. Coproductie van publieke waarde
    Vinden en verbinden van gegevens (mining) is de eerste stap, verklaren en voorspellen met inzet van analysetools (analytics) de tweede, presenteren aan de gebruiksomgeving (design), zodanig dat mensen de gegevens in de juiste context gebruiken, de derde. Welke gedragsverandering zal volgen is moeilijk te voorspellen; hiervoor is inzicht in gedragspsychologie noodzakelijk.
  2. Realiseren van publieke waarden
    Uit de voorbeelden valt af te leiden dat open data (meer) waarde kunnen hebben als democratische, maatschappelijke en/of economische waarde. En ook ‘systemische’ waarde, in de vorm van een nieuwe maatschappelijke dynamiek waarin ook andere partijen dan de overheid waarde uit open data halen.
  3. Starten van een maatschappelijk leerproces
    Openen van overheidsdata geeft mensen kansen om interactief met de overheid om te gaan. Met het vrijgeven van overheidsdata start een proces van vallen en opstaan, waar overheid en particulieren van kunnen leren.
  4. Aandacht voor verdelingsvraagstukken
    Met het openen van overheidsdata wordt de informatiepositie van bepaalde partijen versterkt, maar andere partijen kunnen zwaar (imago)verlies lijden, anders gezegd: machtsverhoudingen veranderen.
  5. Bepaal het saldo
    Is er, kansen en risico’s afwegend, met het openen van overheidsdata, een voldoende positief resultaat te behalen en voor wie? Dat kan zelden vóóraf; zicht op het saldo ontstaat tijdens het proces.

Goudmijn
Oud EU-commissaris Nelie Kroes noemde open data ‘een goudmijn’ en zeker is wel, dat met het openen van data – en met het aanbieden van raadsinformatie in de vorm van herbruikbare, open data – naast economische waarde, ook democratische en maatschappelijke waarden worden gecreëerd. En dat wegen worden geopend naar andere maatschappelijke verhoudingen en meer maatschappelijke dynamiek. Het ‘probleem’ is, dat niet op voorhand te bepalen is hoe groot het rendement zal zijn, en voor wie. Daarvoor hebben we nog te weinig ervaring en missen we wetenschappelijk inzicht. Open data is niet iets voor bange mensen. Open data is niet een probleem, noch een panacee voor alle kwalen. Open data is een uitdaging, en vereist eerder moed dan wijsheid om de uitdaging aan te gaan.

kees.duijvelaar@gmail.com, Kees Duijvelaar is redactielid Od.


1 Dit artikel wordt eveneens geplaatst in Raadsledennieuws nr. 3, dat op 2 april bij de abonnees ligt.
2 De Publieke Waarde(n) van Open Data; Frankowiski, Meijer, Van der Steen en Van Twist; oktober 2015. ISBN 978-90-75297-50-8. Ook te downloaden van http://www.nsob.nl/wp-content/uploads/NSOB-15-17-DT_Publieke-Waarde-web-DEF.pdf