1 november 2010

The eagle has landed…? (1)

image for The eagle has landed…? (1) image

Voorwoord

Voorwoord
Soms is het goed om eens om ons heen te kijken. Dat geeft een verfrissende blik op onze eigen situatie. Dat helpt vooral wanneer je denkt dat het niet allemaal meezit. Zo heb ik weleens kritiek gehad op de wetgever, teleurstelling geuit over nieuwe regelgeving en boosheid over een in een la verdwenen wetsontwerp dat voor ons vakgebied een grote stap voorwaarts zou hebben betekend. ‘A small step for a man, but a giant step for mankind’ is een van de twee bekende citaten uit de ruimtevaart. Het andere is de titel van deze bijdrage in twee delen van de hand van Bart Coppein, wetenschapper aan de K.U. Leuven en actief in de VVBAD.
Ik beveel iedereen van harte aan zijn artikel goed te lezen. Niet alleen omdat het boeiend is te weten wat er op ons vakgebied bij de zuiderburen gebeurt, maar ook om eens te relativeren. Want laten we eerlijk zijn: hebben we iets te zeuren wanneer we de stroperigheid van het wetgevingsproces in België bezien? Ik dacht bij het lezen: laten we onze zegeningen tellen.
Deze maand deel 1, volgende maand deel 2. Lees de worsteling van onze vakgenoten, proef tussen de regels hun frustratie, bewonder hun vasthoudendheid en laten we blij zijn voor hen. Voor de fijnproevers: let ook eens op de convergentie tussen België en Nederland: veel terminologie is gelijk getrokken. Anderzijds zijn veel zaken totaal anders geregeld. Ik wens u veel leesplezier en verklap alvast een zeer verrassend tweede deel volgende maand!

 

Gert-Jan de Graaf, hoofdredacteur Od

Meest tastbare resultaten tot dusver zijn het recente Vlaams Decreet betreffende de bestuurlijk-administratieve archiefwerking van 9 juli 2010 (hierna Publiekrechtelijk Archiefdecreet) en de eerdere amendering van de oude Archiefwet van 24 juni 1955 via de Wet houdende diverse bepalingen (hierna Programmawet) van 6 mei 2009 met de twee zeer recente bijhorende Koninklijke besluiten van 18 augustus 2010.3

Het Publiekrechtelijk Archiefdecreet

Een moeilijke bevalling
In de periode 2002-2004 werd het privaatrechtelijk archiefveld in Vlaanderen decretaal gevat met het Privaatrechtelijk Archiefdecreet, het Erfgoeddecreet en het Topstukkendecreet, maar de uitbouw van een publiekrechtelijk archiefbeleid had veel meer voeten in de aarde. Over de noodzaak daarvan heerste al jarenlang onder Vlaamse archivarissen een wijdverbreide consensus, maar de politieke wil daartoe ontbrak.4 Uiteindelijk gelastte toenmalig Vlaams minister van Cultuur Bert Anciaux op 3 juli 2007 de Vlaamse Vereniging voor Bibliotheek, Archief en Documentatie (VVBAD) met een studieopdracht ter zake van zes maanden. Het daaruit voortvloeiende eindrapport werd enerzijds in de loop van 2008 verder gefinaliseerd tot een voldragen decreetvoorstel namens de VVBAD en diende anderzijds als basis voor een langdurige uitvoerige reguleringsimpactanalyse door een ambtelijke werkgroep van de Vlaamse administratie in de periode februari 2008-april 2009.5

Op 8 mei 2009 hechtte de Vlaamse regering principieel haar goedkeuring aan het voorontwerp van decreet. Dit werd nadien, over de Vlaamse verkiezingen van 7 juni 2009 heen, voorgelegd aan diverse adviesraden, met name de Vlaamse adviesraad voor bestuurszaken (advies van 9 juni 2009), de Strategische adviesraad voor cultuur, jeugd, sport en media (advies van 1 oktober 2009), de Commissie voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (advies van 3 februari 2010) en de Afdeling Wetgeving van de Raad van State (advies van 23 februari 2010). Vervolgens keurde de Vlaamse regering een gewijzigd ontwerp van decreet goed, dat werd voorgelegd aan het Vlaams parlement. Het werd daar – na voorafgaandelijke bespreking in de bevoegde Commissie voor Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Decreetsevaluatie, Inburgering en Toerisme op 8 en 15 juni 2010 – tenslotte in plenaire vergadering behandeld en goedgekeurd op 30 juni 2010. De Vlaamse regering bekrachtigde het Publiekrechtelijk Archiefdecreet op 9 juli 2010.6

Ambitieuze doelstellingen
Het Publiekrechtelijk Archiefdecreet is ingedeeld in zeven hoofdstukken en telt achttien artikels. Het decreet hanteert bewust de in de archiefsector gebruikelijke terminologie (archiefbeheer, archiefzorg, archiefdocumenten en selectielijst) en haalt in artikel 2 de daarvoor courante definities aan. In artikel 4 wordt het toepassingsgebied zo omvattend mogelijk vastgelegd op volgende instellingen, die verder in het decreet onder de term worden gevat, met name 1) de door de decreetgever opgerichte administratieve rechtscolleges, 2) de diensten, instellingen en rechtspersonen die afhangen van de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaams Gewest, 3) de gemeenten en de districten, 4) de provincies, 5) de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, 6) de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (OCMW’s), 7) de kerkfabrieken en de instellingen belast met het beheer van de temporaliën van de erkende erediensten, 8) de polders en de wateringen en 9) de andere gemeentelijke en provinciale instellingen.

Voornaamste verdienste van het Publiekrechtelijk Archiefdecreet is zonder meer de uitdrukkelijke toewijzing van de archiefzorg (ofwel de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het archiefbeheer) aan de respectievelijke zorgdragers in artikel 5 §1, of in geval van opheffing, fusie of splitsing volgens artikel 6 aan hun rechtsopvolgers. Voordien was dit slechts fragmentarisch of helemaal niet geregeld.
In de artikelen 5 §2, 7, 8 en 9 worden garanties opgenomen voor een kwaliteitsvol archiefbeheer. Archiefdocumenten moeten gedurende hun volledige levenscyclus, dus vanaf de creatie tot aan de eventuele vernietiging, in goede, geordende en toegankelijke staat bewaard worden. Er moeten procedures worden vastgesteld en de ontsluiting dient te gebeuren in openbare staten. Tevens wordt van de uitvoerders van het archiefbeheer een voldoende deskundigheid geëist en een naleving van een deontologische code. Samenwerkingsverbanden tussen zorgdragers voor het archiefbeheer zijn mogelijk krachtens artikel 8. Op last van de Vlaamse regering kan op basis van artikel 9 een externe audit van het archiefbeheer bij de zorgdragers worden uitgevoerd. Aansluitend wordt in artikel 10 bepaald dat de Vlaamse regering zal voorzien in ondersteuning van de archiefzorg en het archiefbeheer, maar de wijze waarop dit zal gebeuren wordt in het decreet niet verder ingevuld.
De artikelen 11 en 12 zorgen voor een sluitende regeling inzake selectie en vernietiging. De Vlaamse regering zal per bestuursniveau een selectiecommissie samenstellen, die een algemene selectielijst voor dat bestuursniveau zal moeten opstellen en actualiseren. Deze selectiecommissies zullen ook kunnen oordelen over specifieke selectielijsten van zorgdragers. Vernietiging van archiefdocumenten zal alleen mogelijk zijn mits overeenstemming met de bepalingen van een vastgestelde selectielijst. Krachtens artikel 17 blijven de huidige door het Algemeen Rijksarchief opgelegde selectielijsten, in uitvoering van de Archiefwet, gehandhaafd tot hun vervanging door op basis van dit decreet vastgestelde selectielijsten.
Artikel 13 regelt de toegang tot archiefdocumenten. In afstemming met het decreet van 26 maart 2004, dat alleen betrekking heeft op bestuursdocumenten, is het Publiekrechtelijk Archiefdecreet van toepassing op alle archiefdocumenten die geen bestuursdocumenten zijn, waardoor er automatisch veel meer documenten onder vallen. Archiefdocumenten worden in principe na dertig jaar openbaar. In het kader van wetenschappelijk onderzoek is eventueel een vroegere raadpleging mogelijk; de procedure daarvoor wordt gedetailleerd in artikel 14. Artikel 15 bepaalt dat de raadpleging zelf altijd kosteloos moet zijn, maar dat voor afschriften een redelijke kostprijs mag worden gevraagd. Artikel 16 stipuleert tot slot de oprichting door de Vlaamse regering van een centraal geautomatiseerd register voor de ontsluiting van de archiefdocumenten die de zorgdragers permanent moeten bewaren.

De geamendeerde Archiefwet
De lange voorbereiding van het Publiekrechtelijk Archiefdecreet werd doorkruist door de amendering van de oude Archiefwet van 24 juni 1955 via de federale Programmawet van 6 mei 2009.7 Daardoor zijn zes van de zeven artikelen van de Archiefwet gewijzigd of uitgebreid en werd tevens een nieuw artikel 6bis ingelast. Juridisch is er echter geen sprake van een nieuwe wet. Deze strategie was een bewuste keuze van de huidige algemeen rijksarchivaris Karel Velle, nadat eerdere pogingen van zijn voorgangers om tot een volledig nieuwe archiefwet te komen zonder uitzondering politiek onhaalbaar waren gebleken.8 De betrokken bepalingen van de Programmawet met betrekking tot de Archiefwet zijn de facto een woordelijke overname van een wetsvoorstel van Alain Destexhe van 1 februari 2007, dat in de daaropvolgende legislatuur opnieuw werd ingediend op 6 januari 2009; de pen van die tekst werd vastgehouden door het Algemeen Rijksarchief zelf.9

De meest fundamentele wijziging is de verkorting van de overbrengingstermijn van archiefdocumenten, en daaraan gekoppeld de openbaarheidstermijn, van honderd naar dertig jaar. Tevens is het toepassingsgebied van de Archiefwet nu uitgebreid tot de openbare instellingen die aan de controle of het administratief toezicht van de provincies zijn onderworpen; deze instellingen moeten hun archiefdocumenten van meer dan dertig jaar oud verplicht overbrengen naar het Algemeen Rijksarchief. Een analoge bepaling is ingevoerd voor de openbare instellingen die aan de controle of het administratief toezicht van de gemeenten zijn onderwerpen, met dat verschil dat zij niet verplicht zijn hun archiefdocumenten van meer dan dertig jaar oud over te brengen, maar wel de mogelijkheid daartoe hebben. Vermits het oorspronkelijke in de Archiefwet voorziene reglement van orde dat de toegang tot en de reproductie van archiefdocumenten had moeten regelen er nooit gekomen is, is vervolgens geopteerd om dat nu via Koninklijke Besluiten te doen. Het nieuw ingevoegde artikel 6bis voorziet op dezelfde manier in een Koninklijk Besluit voor een overgangsregeling. Tot slot is her en der de gebruikte terminologie aangepast; zo is bijvoorbeeld in de Nederlandse versie van de wet het vroegere ‘neerlegging’ vervangen door ‘overbrenging’. Grootste pijnpunt blijft evenwel dat op werkelijk geen enkele wijze rekening is gehouden met de ingrijpende Belgische institutionele evoluties van de voorbije veertig jaar.10

 

Bart.Coppein@law.kuleuven.be

De auteur is van opleiding historicus en archivaris en promoveerde op 29 april 2010 tot doctor in de Rechten. Hij is thans verbonden als doctor-assistent aan de Onderzoekseenheid Romeins Recht en Rechtsgeschiedenis van de K.U. Leuven. Hij is sinds 2006 lid van de Werkgroep Wetgeving en Beleid van de Vlaamse Vereniging voor Bibliotheek, Archief en Documentatie (VVBAD).

 


 

1 De Graaf, G.-J., ‘Archiefwetgeving in België’. Od, 61 (2007) 5, pp. 4-7. Voor toelichting over het ingewikkelde institutionele kluwen in België verwijzen we de lezer door naar dit artikel.

2 Zie voor een impressie halverwege het verslag van de hoogst geladen studiedag van 24 november 2008 over het onderwerp, georganiseerd door de Werkgroep Wetgeving en Beleid van de VVBAD: Coppein, B., ‘Archiefbeheer in Vlaanderen: recente decretale ontwikkelingen en initiatieven’. Bibliotheek- & Archiefgids, 85 (2009) 2, pp. 33-35.

3 Decreet van 9 juli 2010 betreffende de bestuurlijk-administratieve archiefwerking, Belgisch Staatsblad, 5 augustus 2010; Wet van 6 mei 2009 houdende diverse bepalingen, Belgisch Staatsblad, 19 mei 2009; Koninklijk besluit van 18 augustus 2010 tot uitvoering van artikelen 1, 5 en 6bis van de archiefwet van 24 juni 1955, Belgisch Staatsblad, 23 september 2010; Koninklijk Besluit van 18 augustus 2010 tot uitvoering van artikelen 5 en 6 van de archiefwet van 24 juni 1955, Belgisch Staatsblad, 23 september 2010.

4 Zie onder meer: Coppein, B. ‘Terra incognita. Een ontdekkingsreis naar het Vlaams archivalisch en documentair erfgoed van uitzonderlijk belang’. Bibliotheek- & Archiefgids, 80 (2004) 3, pp. 16-17.

5 Pex, A., Proeve voor een Vlaams archiefdecreet met het oog op de noodzakelijke wetgevende initiatieven voor een coherent archiefbeleid in Vlaanderen, Antwerpen, VVBAD, 2008, 159 p. Dit eindrapport van de studieopdracht werd grondig herwerkt tot: Vannieuwenhuyse, J. (ed.), Naar een Vlaams publiekrechtelijk archiefdecreet (Archiefkunde. Verhandelingen aansluitend bij Bibliotheek- & archiefgids, 11), Antwerpen, VVBAD, 2008, 107 p.

6 Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement, 2009-2010, nr. 547/1 (Ontwerp van decreet, met inbegrip van reguleringsimpactanalyse, adviezen en memorie van toelichting), nr. 547/3 (Verslag door Commissie voor Bestuurszaken, Binnenlands Bestuur, Decreetsevaluatie, Inburgering en Toerisme) en nr. 547/4 (Tekst aangenomen door plenaire vergadering). Parlementaire Handelingen, Vlaams Parlement, 2009-2010, nr. 42, 30 juni 2010. Deze documenten zijn online terug te vinden via: www.vlaamsparlement.be.

7 Zie voor het wetsontwerp van de Programmawet: Parlementaire Stukken, Kamer, 2008-2009, nr. 1786/1. De term ‘programmawet’ slaat op een wet die uitgaat van de regering en een hele resem (nood)bepalingen bevat over de meest uiteenlopende materies. Een dergelijke koppeling gecombineerd met het krappe tijdsbestek waarin programmawetten doorgaans in de Belgische politieke praktijk door het parlement worden geloodst, maakt een grondige politieke discussie de facto onmogelijk en herleidt het parlement tot een machteloze stemmachine. Wie erin slaagt een wetsvoorstel in een programmawet te laten opnemen, zoals hier het geval was, weet daardoor zeker dat zijn tekst ongewijzigd zal worden goedgekeurd.

8 Een overzicht van de initiatieven tot 2006 is te vinden in: Coppein, B., ‘De aanhouder heeft niet gewonnen… Relaas van mislukte pogingen ter vervanging van de Belgische archiefwet’. Bibliotheek- & Archiefgids, 82 (2006) 2, pp. 9-14.

9 Parlementaire Stukken, Senaat, 2006-2007, nr. 2084/1 (Eerste wetsvoorstel Destexhe) en 2008-2009, nr. 1086/1 (Tweede wetsvoorstel Destexhe).

10 In het Belgisch Staatsblad zijn alleen de wijzigingen zelf opgenomen. Zie voor een officieuze gecoördineerde versie – m.a.w. de volledige tekst met wijzigingen – van de geamendeerde Archiefwet van 1955: http://www.vvbad.be/node/4912.