1 december 2010

The eagle has landed…? (2)

image for The eagle has landed…? (2) image

Uitdagingen
 
Besluiten met een prijskaartje
Momenteel is het Publiekrechtelijk Archiefdecreet bij ontstentenis van de bijhorende uitvoeringsbesluiten een louter papieren wet die dode letter blijft. Dit gold tot voor kort ook voor de geamendeerde Archiefwet.

Uitdagingen
 
Besluiten met een prijskaartje
Momenteel is het Publiekrechtelijk Archiefdecreet bij ontstentenis van de bijhorende uitvoeringsbesluiten een louter papieren wet die dode letter blijft. Dit gold tot voor kort ook voor de geamendeerde Archiefwet.
De vijf voorziene uitvoeringsbesluiten die het Publiekrechtelijk Archiefdecreet daadwerkelijk moeten concretiseren, zijn thans in voorbereiding en zouden, indien de planning wordt gerespecteerd, in de loop van de volgende maanden door de Vlaamse regering moeten worden uitgevaardigd. Blijkens de eerder aangehaalde reguleringsimpactanalyse zal de kostprijs vooral in de opstartfase sterk oplopen, maar nadien zou een groot aantal terugverdieneffecten moeten spelen. De vijf Vlaamse provincies, de grotere steden en de grotere besturen beschikken reeds over een archiefdienst die aan de decretale criteria voldoet, daar waar het voor de kleinere gemeenten en besturen omwille van de beperktere omvang vooral een zaak zal zijn van procedurele wijzigingen en interne reorganisatie. Naar verwachting zal vooral bij een aanzienlijk deel van de middelgrote gemeenten (15.001-45.000 inwoners) aanwerving van geschoolde archivarissen moeten gebeuren.

Wat de geamendeerde Archiefwet betreft, werden tijdens de voorbije zomer door de nog altijd zetelende ontslagnemende regering Leterme II twee Koninklijke Besluiten goedgekeurd, waarvan het bestaan voor de meeste professionelen in de sector pas bekend werd bij de publicatie in het Belgisch Staatsblad eind september. Of en in hoeverre dit onder de opvolging van ‘lopende zaken’ kan begrepen worden, is minstens voor interpretatie vatbaar – ook de Afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft zich daar niet over durven uitspreken –, maar die discussie valt buiten het bestek van deze bijdrage.
Het ene Koninklijk Besluit regelt de overbrenging, daar waar het andere specifiek ingaat op toezicht, selectie en vernietiging. Inhoudelijk zijn beide Koninklijke Besluiten behoorlijk ambitieus; ze beogen “België op het niveau van zijn Europese partners te plaatsen voor wat de correcte bewaring betreft van de archieven van de Natie.” In grote lijnen komt dit op het volgende neer. Archieven van meer dan dertig jaar van de onder de Archiefwet ressorterende overheden moeten binnen de tien jaar na de publicatie van het betreffende Koninklijk Besluit in het Belgisch Staatsblad worden overgebracht naar het Algemeen Rijksarchief; voor archieven van meer dan honderd jaar moet dit zelfs binnen het jaar gebeuren. Overheden kunnen enkel worden vrijgesteld van overbrenging van hun archieven voor zover ze aantonen dat die archieven nog een administratief nut hebben. Als voorwaarde voor overbrenging wordt gesteld dat de archieven zich in goede, geordende en toegankelijke staat moeten bevinden; indien dit niet het geval is worden de kosten om tot die staat te komen verhaald op de betrokken overheid. Toezicht en selectie worden volledig toevertrouwd aan de algemeen rijksarchivaris en zijn gemachtigden. Naast inspectiebezoeken ter plaatse behelst dit het uitvaardigen van normen en voorschriften inzake alle mogelijke aspecten van het archiefbeheer en het opmaken van selectielijsten. Er wordt expliciet bepaald dat geen enkel document fysiek mag vernietigd worden, zonder uitdrukkelijke toestemming van de algemeen rijksarchivaris en zijn gemachtigden. Bij niet-naleving hiervan worden ‘corrigerende maatregelen’ in het vooruitzicht gesteld, maar die worden niet nader gedefinieerd. Op te merken valt uiteraard nog dat alle bepalingen ook van toepassing zijn op digitale archieven.

Papier is uiteraard gewillig, maar in hoeverre een en ander ook daadwerkelijk zal kunnen worden uitgevoerd, is zeer de vraag.
Exacte prognoses zijn ons niet bekend, maar redelijkerwijze mag worden aangenomen dat de te verwachten budgettaire impact enorm zal zijn. Een gigantische tsunami van zeventig jaar archieven van de eraan onderworpen overheden is op komst, waartegen de huidige krappe depotruimte en personeelsbezetting van het Algemeen Rijksarchief bij lange niet zijn opgewassen. Er is weliswaar voorzien in een overgangsperiode, maar die is slechts vastgelegd op tien jaar, wat ons, om het eufemistisch uit te drukken, als uiterst voluntaristisch overkomt. In die omstandigheden zijn wezenlijke investeringen in de bouw van nieuwe archiefbewaarplaatsen en de aanwerving van bijkomend personeel een absolute conditio sine qua non. En dan spreken we nog niet over de kosten van de inhaaloperatie bij het archiefbeheer, die men tracht door te schuiven naar de betrokken overheden. In de huidige Belgische politieke context, waar de volgende jaren voor miljarden euro’s zal moeten bespaard worden om de gevolgen van de economische crisis en de aankomende vergrijzing op te vangen, is die financiële marge er momenteel eenvoudigweg niet.

Een gordiaanse knoop
Bovendien kan de feitelijke toepassing van zowel het Publiekrechtelijk Archiefdecreet als van de geamendeerde Archiefwet nog ernstig gehypothekeerd worden door de grote onenigheid over de bevoegdheidsverdeling tussen beide teksten. De twee teksten staan immers haaks op elkaar en de indruk van menigeen, zeker na lectuur van de twee net uitgevaardigde Koninklijke Besluiten, is met schrijver dezes dat ze niet tegelijk kunnen worden toegepast.1 Conditio sine qua non lijkt daarom op zijn minst een samenwerkingsakkoord tussen de Vlaamse overheid en het Algemeen Rijksarchief. Als de bereidheid daartoe bij een van die twee partijen ontbreekt, moet worden gevreesd dat door deze of gene partij een bevoegdheidsconflict zal worden aanhangig gemaakt bij het Grondwettelijk Hof. Afhankelijk van de uitspraak van dat Hof zou dan desgevallend binnen het Overlegcomité van de regeringen naar een politiek vergelijk moeten worden gezocht.
In dat scenario moet sowieso met een aanzienlijke vertraging worden rekening gehouden.2

Concreet staan twee juridische interpretaties haaks tegenover elkaar, zo men wil een Vlaamse tegenover een federale. Volgens de ene logica is de Vlaamse overheid sinds de Bijzondere Wet van 13 juli 2001 ten volle bevoegd voor de organieke regelgeving van provincies en gemeenten en valt daaronder ook de volledige bevoegdheid over het archiefwezen. Zo dit niet het geval zou zijn, wordt geargumenteerd met artikel 10 van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen dat de decreetgever nog altijd, krachtens de theorie van de zogenaamde impliciete bevoegdheden, het recht heeft rechtsbepalingen op te leggen over aangelegenheden waarvoor men niet bevoegd is, maar die noodzakelijk zijn voor het uitoefenen van de eigen bevoegdheden. Bijgevolg heft de totstandkoming van een eigen Publiekrechtelijk Archiefdecreet de toepassing van de Archiefwet op voor de opgelijste Vlaamse zorgdragers. Deze interpretatie huldigt het principe van decentralisatie.

De andere logica kadert in een centralistische staatsopvatting en wordt verdedigd door de Afdeling Wetgeving van de Raad van State, zowel in het al aangehaalde advies van 23 februari 2010 als in de daarnaar verwijzende adviezen van 4 mei 2010 over de twee Koninklijke Besluiten.3 Volgens deze interpretatie is de bevoegdheid over het Vlaamse archiefwezen (en meteen ook over het Waalse en Brusselse, maar dat zou ons te ver leiden) verdeeld en kan dus niet worden volgehouden dat de Vlaamse overheid krachtens de Bijzondere Wet van 13 juli 2001 automatisch ook de volledige bevoegdheid over het archiefwezen zou bezitten. Concreet wordt aangevoerd dat de Vlaamse decreetgever niet bevoegd zou zijn voor het statisch archief van gemeenten en provincies (met inbegrip van de openbare instellingen die aan hun controle of administratief toezicht zijn onderworpen), OCMW’s en kerkfabrieken, omdat die onder de toepassing van de Archiefwet zouden blijven vallen. Bijgevolg zou de Vlaamse decreetgever zich alleen mogen uitspreken over het dynamisch archief van deze zorgdragers.4

Dit is de logica die enigszins selectief wordt aangehouden door het Algemeen Rijksarchief en verklaart waarom die instelling zich tot dusver ten aanzien van het Publiekrechtelijk Archiefdecreet allerminst constructief heeft opgesteld, botweg elk gesprek terzake met de Vlaamse overheid heeft geweigerd en in de twee Koninklijke Besluiten rücksichtslos voor de vlucht vooruit heeft gekozen. Het Algemeen Rijksarchief eigent zich daarin namelijk ook de bevoegdheid over het dynamisch archief van de hiervoor genoemde zorgdragers toe voor de overbrenging, het toezicht, de selectie en vernietiging. De achterliggende motivering daarvoor is de exacte pendant van wat op Vlaams niveau wordt aangevoerd: het Algemeen Rijksarchief argumenteert namelijk dat de bevoegdheid over het statisch archief automatisch impliceert dat men ook al moet kunnen ingrijpen bij het dynamisch archief. Dit moge archieftechnisch natuurlijk steek houden, maar het hapert juridisch. Die bevoegdheidsoverschrijding werd uitdrukkelijk verworpen door de Afdeling Wetgeving Raad van State in de twee adviezen van 4 mei 2010. Met die kritiek heeft de regering evenwel geen rekening willen houden.

Het spreekt vanzelf dat een dergelijke verregaande ambiguïteit in de praktijk onwerkbaar is en niet alleen de uitbouw van een coherent Vlaams archiefbeleid onmogelijk maakt, maar zeker ook het federale archiefbeleid niet ten goede komt. Terloops weze opgemerkt dat de eigenlijke inzet zich – naast het toezicht op en de selectie in het archiefwezen – vooral situeert op het niveau van de provincies, die volgens de geamendeerde Archiefwet (en bijgevolg ook de Koninklijke Besluiten) nog steeds verplicht hun archieven naar het Algemeen Rijksarchief moeten overbrengen. Voor gemeenten is er, zoals altijd al het geval was, in de geamendeerde Archiefwet namelijk geen sprake van een verplichting, maar alleen van de mogelijkheid om dit te doen. Langs Waalse kant stelt het hier opgeworpen probleem zich veel minder, omdat daar nog geen provinciale archiefdiensten zijn opgericht, waardoor archieven van provincies daar sowieso naar het Algemeen Rijksarchief worden overgebracht. Voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest tot slot is het probleem evenmin aan de orde, omdat Brussel buiten elke provinciestructuur valt. Een en ander verklaart tevens waarom het Archiefdecreet van het Waals Gewest van 6 december 2001 en de Archiefordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 19 maart 2009 op veel minder verzet van het Algemeen Rijksarchief zijn gestoten.

Besluit
De Belgische realiteit is helaas complex en de archiefwetgeving ontsnapt daar, zoals de Nederlandse lezer wellicht tot zijn toenemende verbijstering zal gemerkt hebben, evenmin aan. De voorbije drie jaar is na vele inspanningen eindelijk een Publiekrechtelijk Archiefdecreet tot stand gekomen. Tevens is de verouderde Archiefwet geamendeerd en zijn inmiddels ook twee Koninklijke Besluiten daarbij uitgevaardigd. Onzes inziens is echter vooral bij laatstgenoemde initiatieven een historische kans gemist om orde op zaken te stellen en om ook voor het archiefwezen eindelijk de federale Belgische logica te erkennen. 5 Daardoor zal wellicht finaal via juridische weg uitsluitsel moeten worden verkregen en lijkt men op dit moment verder dan ooit van een in de praktijk werkbare oplossing verwijderd.
De arend is dus nog niet geland, verre van zelfs. Hij heeft de daling ingezet, maar er zijn verraderlijke winden die hem tot nader order beletten voet aan de grond te zetten. Zelfs als dat hem vroeg of laat lukt, zal moeten blijken of hij nog al zijn pluimen zal hebben behouden.

Bart.Coppein@law.kuleuven.be

De auteur is van opleiding historicus en archivaris en promoveerde op 29 april 2010 tot doctor in de Rechten. Hij is thans verbonden als doctor-assistent aan de Onderzoekseenheid Romeins Recht en Rechtsgeschiedenis van de K.U. Leuven. Hij is sinds 2006 lid van de Werkgroep Wetgeving en Beleid van de Vlaamse Vereniging voor Bibliotheek, Archief en Documentatie (VVBAD).

 


 

1 Merk op dat een wet en decreet hiërarchisch elkaars gelijke zijn. Een federale wet staat in België dus niet boven een decreet van een gemeenschap of gewest.
2 Vannieuwenhuyse, J. en Vermeeren, B.] ‘Van Archiefwet tot Archiefdecreet. Interview met minister Geert Bourgeois, Bart Severi en Bert Corluy’. Bibliotheek- & Archiefgids, 86 (2010) 5, p. 14.
3 Advies 48.100/1 van de Afdeling Wetgeving van de Raad van State d.d. 4 mei 2010; Advies 48.101/1 van de Afdeling Wetgeving van de Raad van State d.d. 4 mei 2010. De twee adviezen zijn integraal opgenomen in de eerder genoemde Koninklijke Besluiten.
4 “Het om advies voorgelegd ontwerp van decreet stelt aldus op bevoegdheidsrechtelijk vlak een probleem wat de provincies en de gemeenten betreft en de openbare instellingen die aan hun controle of administratief toezicht zijn onderworpen. Voor zover het ontwerp bepalingen bevat inzake het levend archief van die instanties, zijn de organen van de Vlaamse Gemeenschap – die in het Vlaamse Gewest ook de bevoegdheden van de gewestorganen uitoefenen – bevoegd. Voor zover het evenwel om bepalingen inzake het dood archief van die instanties gaat, wordt die aangelegenheid geregeld door de Archiefwet en is de federale overheid bevoegd.” Advies 47.624/AV/3 van de Afdeling Wetgeving van de Raad van State d.d. 23 februari 2010, pp. 25-26. Dit advies is integraal opgenomen in Parlementaire Stukken, Vlaams Parlement, 2009-2010, nr. 547/1 (Ontwerp van decreet, met inbegrip van reguleringsimpactanalyse, adviezen en memorie van toelichting).
5 Indien het amendement van senator Lionel Vandenberghe op het wetsvoorstel Destexhe in de hiervoor vermelde Programmawet was overgenomen had de toestand er geheel anders uitgezien. Dit is echter niet gebeurd. Vandenberghe stelde volgende formulering voor, die de toepassing van de Archiefwet louter zou hebben beperkt tot de federale overheid: “Archief van meer dan dertig jaar oud, bewaard door de federale wetgevende, uitvoerende en gerechtelijke macht en de openbare instellingen die aan hun controle of administratief toezicht zijn onderworpen, wordt, behoudens regelmatige vrijstelling, in goede, geordende en toegankelijke staat naar het Rijksarchief overgebracht. Archief van meer dan dertig jaar oud, bewaard door de Gemeenschappen, de Gewesten, de provincies, de gemeenten en de openbare instellingen die aan hun controle of administratief toezicht zijn onderworpen kan in goede, geordende en toegankelijke staat naar het Rijksarchief worden overgebracht.” Parlementaire Stukken, Senaat, 2006-2007, nr. 2084/2 (onze onderlijning).