21 november 2012

‘Wanneer gaan jullie nou ingrijpen?’

image for ‘Wanneer gaan jullie nou ingrijpen?’ image

Situatie per 1 oktober 2012

Situatie per 1 oktober 2012
De provincie houdt toezicht op de (analoge en digitale) archieven in zowel de historische als de dynamische situatie van gemeenten, waterschappen en Wgr-regelingen, zoals de veiligheidsregio’s of de omgevingsdiensten. Was het tot 1 oktober zo dat de provincie zelf inspecties uitvoerde, was goedkeuring van Gedeputeerde Staten (GS) nodig voor diverse aangelegenheden en moesten veranderingen in het archiefbeheer vooraf gemeld worden, sindsdien vindt toezicht pas achteraf plaats. Dit alles als gevolg van de invoering van de Wet Revitalisering generiek toezicht (Wet Rgt) per 1 oktober 2012.2 In de wet is geregeld dat de toezichthoudende bestuurslaag meer op afstand komt te staan. Als gevolg van het doorvoeren van meer generiek toezicht is de Archiefwet zodanig gewijzigd dat de inspectietaken van de provinciaal archiefinspecteur en van zijn collega’s in de bestuurslaag daaronder – de gemeentearchivaris of waterschapsarchivaris c.q. hun inspecteurs – zijn veranderd. Het specifieke toezicht door de provincie op de archiefzorg bij gemeenten, waterschappen, politiekorpsen3 en gemeenschappelijke regelingen (voortaan: gemeenten etc.) is gewijzigd naar generiek provinciaal toezicht op afstand en is nu gericht op de gehele archiefketen op basis van de Gemeentewet.
Het toezicht van GS zoals beschreven in de Archiefwet is vervangen door generieke bepalingen uit de Gemeente- en Provinciewet over schorsing en vernietiging en indeplaatstreding in geval van taakverwaarlozing. Verder zijn ook specifieke bepalingen inzake het toezicht uit de Archiefwet verdwenen: de goedkeuring van plannen voor de bouw, verbouw en (her)inrichting van archiefbewaarplaatsen en de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen, en in de loop van 2013 het verlenen van een machtiging voor vervanging van te bewaren archiefbescheiden. Wel blijven GS nog de machtigingen voor opschorting van de overbrenging van archieven ouder dan twintig jaar en die voor de beperking van de openbaarheid van archieven langer dan 75 jaar afgeven.4 Ook dienen gemeenten etc. hun archiefverordeningen bij de provincie aan te melden.

Het nieuwe toezicht met behulp van de KPI’s
Gemeenten etc. voeren nu het horizontale toezicht uit en leggen hierover verantwoording af aan hun besturen en de provincie. De Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) heeft haar leden al in 2011 een handvat aangereikt voor het afleggen van deze verantwoording in de vorm van de zogenaamde kritische prestatieindicatoren (KPI’s) op het terrein van de Archiefwet.5 Met behulp van deze KPI’s kan B&W de verantwoording aan de gemeenteraad invullen, kan de gemeente bepalen of zij aan de archiefwettelijke eisen voldoet en constateren wat de mogelijke gevolgen zijn bij het niet (kunnen) nakomen van deze eisen, te weten schorsing/vernietiging of indeplaatstreding. Op basis van de ingevulde KPI’s en het daaraan gekoppelde verslag kan GS de archiefsituatie beoordelen en besluiten al of niet vervolgstappen te zetten. In het ‘Aanvullend beleidskader voor het interbestuurlijk archieftoezicht’ hebben de provincies vastgelegd welke informatie zij wensen te ontvangen, welke taakverwaarlozingscriteria ze hanteren en hoe en wanneer er gecontroleerd en bij overtreding ingegrepen wordt. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) heeft dit aanvullend beleidskader op 24 mei 2012 vastgesteld.6
De VNG is na het uitbrengen van de KPI’s in 2011 een pilotproject gestart voor de uitvoering van de Archief-KPI’s, waarvan de resultaten recent zijn verschenen. Op basis van de uitkomsten heeft de VNG een ‘Handreiking horizontale verantwoording van de Archiefwet 1995 via archief KPI’s’ opgesteld, die op 13 november 2012 is gepresenteerd en ook in een VNG-ledenbrief wordt verspreid. De handreiking is voorbereid door een werkgroep van archiefinspecteurs en afgestemd met het IPO en het LOPAI en voorziet in de gevoelde behoefte bij gemeenten om meer duidelijkheid en toelichting over de wijze van invulling van de KPI’s, de wijze van verslaglegging en de rollen van de diverse betrokkenen. De handreiking bestaat uit het kader en de achtergrond van de archief-KPI’s, waarin wordt uitgelegd wat het doel is, wie ze opstelt en hoe het KPI-verslag eruit kan zien. Vervolgens bevat het een nadere toelichting op de tientallen vragen in de KPI’s en is aangegeven welke KPI’s wettelijke eisen bevatten, waaraan de gemeenten moeten voldoen. Ten slotte is beschreven wat de ervaringen in de praktijk zijn van diverse pilotgemeenten. Als bijlage is onder meer een modelverslag archief KPI’s toegevoegd.
Deze KPI’s vormen, samen met de verschenen handreiking, voor de provincies naar verwachting een goede basis voor het inwinnen van de noodzakelijke informatie.

Wijze van toezicht door provincie
Of de provincie ook daadwerkelijk ingrijpt, hangt ervan af of de betrokken provinciaal toezichthouder (veelal de voormalige provinciaal archiefinspecteur) zelf vindt dat sprake is van taakverwaarlozing en vervolgens of ook zijn of haar provinciebestuur van plan is in te grijpen en zo ja, met welk middel:

  • schorsing of vernietiging van een besluit van de in gebreke blijvende overheid;
  • in de plaats treden bij taakverwaarlozing van een overheid.

Schorsing of vernietiging kunnen bijvoorbeeld plaatsvinden als B&W besluiten een archiefbewaarplaats aan te wijzen, die niet aan de wettelijke eisen voldoet of ten onrechte openbaarheidsbeperkingen plaatst op bepaalde archiefbescheiden. In de praktijk komen dergelijke besluiten weinig voor en zal het toezicht zich toespitsen op het handelen door de gemeente. Als dit handelen niet voldoet aan de Archiefwet is sprake van taakverwaarlozing en kan de provincie ‘in de plaats treden’, bijvoorbeeld bij een slechte toegankelijkheid, een afgekeurde archiefruimte, het ontbreken van voldoende personeel of een onvolkomen machtiging voor vervanging. In het geval taakverwaarlozing wordt vermoed of geconstateerd, treedt de provincie op via de zogenaamde interventieladder (zie kader).
De meeste provincies hebben inmiddels het ‘Aanvullend beleidskader archieftoezicht’ vastgesteld en in aanvulling daarop bepaald op welke wijze zij de komende jaren het toezicht wensen in te vullen. In onder meer de provincies Overijssel en Gelderland zijn met vrijwel alle gemeenten en waterschappen individuele informatiearrangementen gesloten, waarbij afspraken zijn gemaakt over de wijze en frequentie van aanlevering van informatie. Ook in andere provincies worden dergelijke arrangementen voorbereid.

Interventieladder
Stap 1
  • Signaleren dat er (mogelijk) iets mis is op basis van de opgestuurde/verzamelde informatie of gebrek daaraan op basis van risicoanalyse.
Stap 2
  • Specifiek informatie verzamelen wanneer openbare informatie ontbreekt dan wel onvoldoende is op basis van risicoanalyse.
Stap 3
  • Ambtelijk overleg gericht op herstellen van gebreken binnen een af te spreken termijn.
  • Bestuurlijk overleg idem.
Stap 4 t/m 6
  • Bij gebleken taakverwaarlozing: in de plaats treden of schorsen/vernietigen op grond van de Gemeentewet, te beginnen met een waarschuwende brief met termijnstelling.

Hoe gaan de provincies dan optreden? Hierbij zijn twee varianten denkbaar, te weten:

Variant 1: Sobere variant (gebaseerd op vertrouwen in de horizontale mechanismen)
Provincies hebben geconstateerd dat de meeste gemeenten nog niet bezig zijn met het invullen van de KPI’s, en de waterschappen en Wgr-regelingen in het geheel niet. De verwachting is ook niet dat dit snel zal gebeuren en 2013 zodoende een overgangsjaar zal vormen. In de praktijk zal dus bij gebrek aan informatie veelvuldig de interventieladder beklommen moeten worden, te beginnen met de stappen 1 en 2: signaleren en informatie opvragen. Daarbij zal rekening gehouden worden met de volgende risicofactoren:

  • Hoe doen de betreffende gemeenten etc. het op het gebied van de Archiefwet? Hoe waren de prestaties van die overheid in het verleden?
  • Is er sprake van voor de archivering risicovolle omstandigheden, zoals nieuwbouw van een archiefruimte of -bewaarplaats, de overgang naar digitale opslag, een reorganisatie (herindeling, oprichting van een omgevingsdienst)?
  • Hebben andere interne of externe toezichthouders iets gemeld met betrekking tot informatiehuishouding of archivering?
  • Zijn er klachten van derden of meldingen in de pers op dit gebied?

Variant 2: Ruime variant (gebaseerd op minder toezicht naarmate de horizontale verantwoording meer op orde is)
Bij deze variant worden per regio pilots uitgevoerd samen met de gemeenten etc. op basis van de KPI’s. In een periode van twee jaar wordt toegewerkt naar een situatie, waarbij alle overheden jaarlijks voldoende informatie toezenden aan hun raden of algemene besturen, en tevens aan de provincie. Voldoende is: zodanig, dat de raden/algemene besturen en de provincie daaruit kunnen opmaken of de organisatie voldoet aan de Archiefwet.
De toezichthouder zal op basis hiervan een nulmeting uitvoeren, aan alle overheden een risicoprofiel toekennen en dit monitoren. Twee jaar na inwerkingtreding van de Wet Rgt moeten zo alle betrokken overheden hun horizontale mechanismen op orde hebben. Waar dat niet het geval is, zal de provincie alsnog de interventieladder betreden. Dit zal in de communicatie tevoren duidelijk worden gemaakt. Ook bij deze variant worden de vier risicofactoren, zoals genoemd onder variant 1, meegewogen.

Conclusie
De wijziging in de Archiefwet als gevolg van de Wet Rgt heeft belangrijke gevolgen voor het archieftoezicht in ons land. Er zal nog veel kennisoverdracht moeten plaatsvinden: niet alleen tussen de archiefinspecteurs onderling, maar zeker ook naar betrokken besturen en ambtenaren. Met behulp van de KPI’s, de taakverwaarlozingscriteria, het aanvullend beleidskader en de bestaande contacten met de overheden en de archiefsector zal het nieuwe toezicht de komende tijd gestalte moeten krijgen. Provincies en gemeenten zijn al bezig met nulmetingen, pilots en voorlichting en het in de praktijk samen met gemeenten ‘oefenen’ met de KPI’s. Intussen vindt het toezicht uiteraard wel gewoon plaats en zal het hierin te volgen regime geleidelijk vorm moeten gaan krijgen. Uiteraard zullen provincies blijven optreden indien noodzakelijk. 

pgm.diebels@pzh.nl, Peter Diebels is beoogd provinciearchivaris en toezichthouder bij de provincie Zuid-Holland.


1Archiefinspectie gaat veranderen’, In: Od, (2011)11, p. 19 e.v.
2 De Wet Rgt is te vinden op https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2012-233.html.
3 Het toezicht van GS op de archiefzorg door de regiokorpsen komt trouwens door de invoering van de Nationale Politie per 1 januari 2013 te berusten bij de Erfgoedinspectie.
4 Beleidsregels vervanging archiefbescheiden zijn te vinden op www.lopai.nl en op de sites van de individuele provincies. De nog geldende nationale beleidsregel staat op: http://www.nationaalarchief.nl/sites/default/files/docs/beleidsregel_digitale_vervanging_0_1.pdf.
5 Ledenbrief VNG d.d. 21 juli 2011, nummer 11/049, te vinden op www.vng.nl en http://www.vng.nl/onderwerpenindex/cultuur-en-sport/archieven-en-musea/brieven/horizontale-verantwoording-gemeentelijke-archiefketen.
6 Aanvullend beleidskader interbestuurlijk archieftoezicht, te vinden op: http://www.ipo.nl/sites/default/files/documents/aanvullend_beleidskader_interbestuurlijk_archieftoezicht.pdf.