29 november 2011

Zaaksystemen: geïntegreerd of best-of-breed?

image for Zaaksystemen: geïntegreerd of best-of-breed? image

Robert Párhonyi

Robert Párhonyi
Robert Párhonyi

De invoering van zaakgericht werken heeft grote gevolgen voor een gemeente. De enkelvoudige verantwoordelijkheid van de behandelaar verdwijnt grotendeels en maakt plaats voor teamwerk met teamresultaat, niet alleen met collega’s maar ook met ketenpartners en de klant zelf. Tegelijkertijd verandert de gemeentelijke organisatie door de scheiding tussen fronten backoffice-organisaties en de toenemende afhankelijkheid van ketenpartners. Dat betekent niet alleen teamwerk, maar ook nog eens teamwerk los van tijd en plaats. Deze beweging vormt niet alleen een technologische uitdaging, maar ook een culturele. Het vereist van gemeentelijke organisaties en de individuele medewerker binnen de gemeente een significante aanpassing van taken en verantwoordelijkheden, maar ook van kennis, houding en vaardigheden. Het belang van een zorgvuldig proces is voor het slagen van de ontwikkelingen niet genoeg te onderstrepen.

Zaaksystemen
Bij zaakgericht werken speelt de technologische kant een belangrijke rol. Een zaaksysteem is cruciaal voor een gemeente om zaakgericht te kunnen werken. Zo’n systeem levert essentiële functionaliteiten, zoals het registreren, beheren, behandelen, bewaken en volgen van zaken (inclusief zaakdocumenten) en biedt koppelingen met backoffice-applicaties. Daarnaast bevat het systeem een zakenmagazijn en een documentmanagementsysteem. Het zaaksysteem integreert met (landelijke) basisregistraties, levert geografische informatie en biedt ondersteuning voor postkanaalintegratie en het klantcontactcentrum.

De keus: voors en tegens
Er is momenteel een overvloed aan zaaksystemen voor de gemeentemarkt. De keus tussen een best-of-breed-systeem (met losse toepassingen voor iedere functionaliteit) of geïntegreerd zaaksysteem is lastig en niet makkelijk te maken. Dit dilemma is niet nieuw. Het lijkt op het plannen van een vakantie. Kies je voor een volledig verzorgde all-invakantie of stel je de vakantie zelf samen uit diverse onderdelen?
Aan de ene kant biedt een best-of-breed-zaaksysteem een rijkere functionaliteit en voldoet het beter aan de eisen van de meeste gebruikers. Deze systemen zijn ontworpen om op alle gebieden te excelleren. Niettemin stellen ze hogere eisen aan de beheer- en supportorganisatie door de benodigde integratie tussen de verschillende componenten en de backoffice- applicaties. Aan de andere kant zijn de aanschafkosten van een geïntegreerd zaaksysteem lager, is het makkelijker te beheren en is data-integratie eenvoudiger. Geïntegreerde zaaksystemen bieden verschillende modules of applicaties die dezelfde database delen en een vergelijkbare look-and-feel hebben. Daarnaast wordt de gemeente in grote mate afhankelijk van één leverancier (vendor lock-in). Waar kan een gemeente haar keuze eigenlijk op baseren? Een vergelijking van de meest relevante aspecten van best-of-breed- en geïntegreerde zaaksystemen kan een handvat bieden.

Een vergelijking

Zaakfunctionaliteit
De functionaliteit van een zaaksysteem is een van de meest relevante aspecten. Hierop scoren de best-of-breed-systemen over het algemeen het hoogst, maar de geïntegreerde systemen zijn wel bezig met een inhaalrace. Dynamische gemeentelijke afdelingen die veel producten bieden en veel zaaktypen implementeren, hebben vaak nieuwe, verbeterde en flexibele zaakfunctionaliteit nodig. De kans is groot dat zulke wensen gemakkelijker door de leveranciers van best-of- breed-zaaksystemen vervuld worden. Deze systemen zijn flexibeler dan hun concurrent en passen zich gemakkelijker aan de gebruikerswensen aan. Geïntegreerde zaaksystemen zijn in de regel monolithisch en star, wat de doorontwikkeling kan belemmeren.

Technologie
Omdat best-of-breed-systemen op componenten zijn gebaseerd, is het vaak eenvoudiger om snel nieuwe, innovatieve en geavanceerde technologieën te gebruiken, zoals een servicegeoriënteerde architectuur. Dit kan ook inhouden dat de verschillende componenten op verschillende platforms draaien. Geïntegreerde zaaksystemen gebruiken aan de andere kant bewezen en stabiele technologieën, waardoor de risico’s van systeemfouten laag blijven.

Datamanagement
Het datamanagement binnen een geïntegreerd zaaksysteem van één leverancier is efficiënt en redelijk eenvoudig: data ophalen, muteren en wegschrijven is makkelijk en snel. Databeveiliging en het genereren van audit trails zijn ook gemakkelijk in te regelen. Daar staat echter tegenover dat het gebruik van KING/EGEM-standaarden zoals RSGB, RGBZ, StUF, ZTC of ‘Op afspraak’ van GovUnited de gegevensuitwisseling tussen verschillende componenten van een best-of-breed-zaaksysteem eenvoudig maken.

Beheer van het zaaksysteem
De beheerinspanning van een geïntegreerd zaaksysteem is aanzienlijk lager dat die van een best-of-breed-systeem. Deze laatste vereist de inzet van verschillende ICT-specialisten die getraind zijn in het omgaan met complexe omgevingen met vele componenten, die eventueel op verschillende OS’en en platforms draaien. Dit lijkt een nadeel te zijn voor best-of-breed-zaaksystemen. Voor dit nadeel is echter een goede oplossing beschikbaar: een zaaksysteem dat als Software- as-a-Service (SaaS) in het hosting center van (een van de) leverancier(s) draait. De leverancier heeft in dit geval systeembeheerders, databasespecialisten, netwerkbeheerders en anderen in dienst die de beheertaken op zich nemen.

Ondersteuning
Een ander aspect is de ondersteuning van een zaaksysteem door de leverancier(s). Wanneer een fout in een best-ofbreed- zaaksysteem optreedt, bestaat de kans dat de verschillende leveranciers naar elkaar gaan wijzen. Dit zwartepietenspel is te voorkomen als de opdrachtgever eist dat de leveranciers een consortium vormen met duidelijke afspraken tussen hoofd- en onderaannemer(s). De leveranciers van geïntegreerde zaaksystemen hebben hier alleen een interne uitdaging, behalve wanneer het gaat om de koppelvlakken met bijvoorbeeld backoffice-applicaties. In dat geval is ook samenwerking nodig met meerdere partijen en de daarbij behorende projectleiding.

Relatie met de leveranciers
Nadat een geïntegreerd zaaksysteem is geaccepteerd en in productie is genomen, veranderen de verhoudingen tussen de klant en leverancier. De klant verliest een deel van zijn macht. Wanneer nieuwe functionaliteit nodig is, zal de leverancier geneigd zijn minder ruimte te geven voor onderhandeling met betrekking tot prijs en voorwaarden. Dit is bij geïntegreerde zaaksystemen een gevolg van de afhankelijkheid van één leverancier.
Gezien de sterke concurrentie op de markt van componenten van best-of-breed-systemen zullen deze leveranciers de klantvragen gretiger oppakken en naar tevredenheid beantwoorden, omdat de klanten makkelijker kunnen besluiten om hun componenten (bijvoorbeeld een broker of zakenmagazijn) bij een ander aan te schaffen. De kans dat dit gebeurt, is groter dan bij de vervanging van een geïntegreerd zaaksysteem.

Kosten en baten
Gezien de omvangrijke bezuinigingen waarmee gemeenten worden geconfronteerd, is het kostenaspect zeer belangrijk. Hoge uitgaven moeten resulteren in een grote efficiëntieslag in de dienstverlening. Geïntegreerde zaaksystemen kunnen lagere licentiekosten hebben, omdat er geen dure koppelvlakken en integraties nodig zijn. Vanwege hun geïntegreerde karakter, uniforme look-and-feel en efficiënt databeheer lijken ze vanuit kostenoogpunt een verantwoorde keuze te zijn.
Een set van best-of-breed-zaaksystemen is in het algemeen wat duurder dan een geïntegreerd zaaksysteem omdat deze systemen apart geïntegreerd moeten worden. De implementatiekosten vallen hoger uit en de doorlooptijden zijn langer. De kosten zijn te verlagen wanneer bestaande systemen van de gemeente worden geïntegreerd in het zaaksysteem. Bovendien zullen best-of-breed-zaaksystemen superieur zijn door hun geavanceerde functionaliteiten. Daardoor zal de gewenste efficiency hoog zijn en is de verwachting gerechtvaardigd dat de hogere uitgaven makkelijk terug te verdienen zijn.

SaaS
Een andere manier om kosten te besparen is het aanschaffen of huren van een zaaksysteem in een SaaS-omgeving. Deze aanpak biedt verschillende voordelen. Om te beginnen zijn de instapkosten laag en de total cost of ownership – een belangrijk beslisfactor – blijft altijd lager dan een zaaksysteem dat in eigen huis draait. Bovendien zal de klant veel aandacht van de SaaS-leverancier krijgen en loopt hij minder risico’s op kritische systeemstoringen. Mocht dit toch gebeuren, dan grijpt de leverancier meteen in en worden de problemen op een SaaS-omgeving eerder opgelost dan op externe installaties. Dat zorgt voor een betere beschikbaarheid en hogere prestaties, ook omdat een externe leverancier – meer dan een gemeente zelf – kan investeren in kennisontwikkeling. Bovendien zijn oplossingen meer schaalbaar omdat de infrastructuur wordt gedeeld door verschillende klanten. Daartegenover staan aandachtspunten op het gebied van beveiliging en integratie. Vraag is hoe een gemeente in samenspraak met een SaaS-leverancier zorgt voor een veilige uitwisseling van vaak vertrouwelijke data. Dat vereist zeer strikte afspraken. Verder zal een gemeente niet al zijn data en applicaties kunnen migreren naar een SaaS-leverancier. Een bepaalde mate van integratie blijft dus nodig en kan technische uitdagingen opleveren. Dat geldt overigens ook voor het migreren van data en applicaties die de SaaS-leverancier wel ondersteunt. Hier is een zeer gedetailleerde planning nodig om de continuïteit van de dienstverlening te waarborgen. Tot slot zal een gemeente zich ervan moeten overtuigen dat de SaaS-leverancier voorzieningen heeft getroffen voor een mogelijk faillissement. Dit wordt in de regel opgelost door het onderbrengen van de software in een escrow-regeling.

Organisatie
Tot slot, maar daarom zeker niet minder belangrijk, zijn er organisatorische aspecten die de keuze tussen best-ofbreed- en geïntegreerde zaaksystemen beïnvloeden. Denk hierbij aan visie, strategie, ambities, grootte, cultuur, ICTexpertise, financiële middelen, reeds aanwezige systemen, backoffice-applicaties en gedane investeringen. Indien de afdelingen van een gemeente groot, complex en veeleisend zijn, dan kan alleen een best-of-breed-zaaksysteem de gewenste geavanceerde zaakfunctionaliteit bieden. In een kleine gemeente waar de afdelingen kleinschalig zijn en elkaar vaak overlappen, kan ook een geïntegreerd zaaksysteem voldoen aan de verwachtingen van de medewerkers.
Wanneer een gemeente bepaalde onderdelen (bijvoorbeeld een centraal documentmanagementsysteem en broker) van een zaaksysteem naar tevredenheid gebruikt, dan is dat aan te vullen met nieuwe componenten die de gewenste gemeentebrede zaakfunctionaliteit bieden. Zulke bestaande componenten hoeven dus niet meteen vervangen te worden door een compleet nieuw zaaksysteem. Dit is vaak de wens van informatiemanagers die graag hun bestaande systemen willen behouden. Maar is de vervanging überhaupt noodzakelijk? Het is beter om te beginnen met bewustwording en onderzoek te doen of een functioneel gat met een nieuw component in te vullen is. Het is raadzaam om daarbij te denken vanuit de visie en strategische doelen van de organisatie.

Conclusies
De twee typen zaaksystemen hebben ieder hun eigen voors en tegens. Het is geen zaak van goed of slecht, maar van beter en minder geschikt. Een gemeente zal dan ook goed onderzoek (eventueel door middel van een Europese aanbesteding) moeten doen om vast te stellen welk zaaksysteem het best past bij de organisatie. Een one size fits all-zaaksysteem bestaat niet omdat elke gemeente een ander vertrekpunt, ambitie en visie heeft. Bij grotere gemeenten met complexere processen en meer eigen IT-expertise past een best-of-breed op zich beter dan bij een kleinere gemeente. Het zal bij iedere gemeente dan ook een close finish zijn tussen best-of-breed of geïntegreerd.

robert.parhonyi@interaccess.nl, Robert Párhonyi is e-Government Solutions Architect bij Inter Access.